En noviembre de 1975, Raúl Neyra publicó en el número 31 de crisis un artículo esclarecedor en muchos sentidos: “Argentina: el programa de ayuda a los Estados Unidos. El capital extranjero en nuestro país: 1958/1975”. A partir de este título provocador y sugerente, el autor analiza con detalle las características y las implicancias más salientes del intenso proceso de extranjerización que atravesó la economía argentina en la etapa aludida. Entre otras cosas, pasa revista al régimen normativo establecido en el gobierno “desarrollista” de Frondizi, el cual resultó ampliamente funcional a los intereses del capital extranjero, sobre todo al procedente de la potencia norteamericana.

Además, el autor aborda un aspecto por demás problemático de la creciente penetración de intereses foráneos en la estructura económica nacional: sus efectos concretos sobre la balanza de pagos. Desde esa perspectiva se resalta el escaso aporte efectivo realizado por las multinacionales en materia de inversiones genuinas, la recurrencia al ahorro interno (utilidades reinvertidas, financiamiento, subvenciones estatales varias) y un saldo neto de divisas ampliamente negativo. Esto último asociado al hecho de que las inversiones fueron superadas con creces por diferentes salidas de divisas: giro de utilidades y dividendos, pagos de regalías, comisiones, honorarios e intereses (en numerosas ocasiones por deudas contraídas con las casas matrices u otras filiales) y establecimiento de precios de transferencia en el comercio exterior (sobrefacturación de importaciones y subfacturación de exportaciones, que constituían —y constituyen— formas simuladas de remitir beneficios y de eludir al fisco).

Finalmente, Neyra trata los impactos más relevantes sobre la estructura productiva de la Argentina que resultan del predominio del capital extranjero: dependencia tecnológica, trabas a la integración y la diversificación de la industria, control oligopólico de sectores críticos que definen el perfil del modo de acumulación y las formas que asume la apropiación del excedente económico entre las distintas clases sociales y fracciones de clase. A todo ello hay que sumar el carácter subordinado de los capitales nacionales, los que carecen en términos estratégicos de un proyecto de país que confronte con el de las empresas multinacionales; a lo sumo se aspira a asociarse de modo subordinado y a no disputar con dicha fracción del capital. De allí que se esté en presencia de actores que no pueden ser considerados como una burguesía nacional.

A partir de su reflexión en varios niveles, la conclusión del autor es categórica: “Este cuadro es la demostración más palpable del estado de dependencia y sometimiento económico al que deliberadamente se nos ha conducido, del estado de postración en el que se encuentra la economía argentina”.

Pasado y presente

En los casi 50 años que transcurrieron entre el artículo de Neyra y la actualidad, han mediado transformaciones significativas tanto en el capitalismo global como en el argentino. Sin pretender una enumeración exhaustiva, entre las primeras se destaca un acelerado proceso de financiarización y transnacionalización que tiene múltiples facetas. Basta con apuntar la creciente absorción de excedentes por parte del sector financiero, el despliegue de estrategias altamente “financiarizadas” por las grandes empresas de la economía real, el dinamismo de las denominadas cadenas globales de valor, el retroceso pronunciado en las condiciones de vida y los ingresos de los trabajadores, una desigualdad cada vez más marcada y una crisis ambiental de magnitudes considerables. También hay que consignar una nueva división internacional del trabajo, que se enmarca en la irrupción de una periferia novedosa (China, India, países del sudeste asiático) y el desplazamiento de América Latina (donde se afianzan dos especializaciones definidas: el esquema de maquila en México y América Central y la provisión de materias primas en América del Sur).

En el plano doméstico, a partir del gran quiebre histórico que representó la dictadura cívico-militar de 1976-1983, y tras la recuperación de la democracia, los ejes centrales de la transformación se visualizan en: un proceso agudo de desindustrialización y de reestructuración regresiva del sector manufacturero; un perfil de especialización e inserción internacional centralmente anclado en las ventajas comparativas derivadas de las producciones primarias (agro, minería, hidrocarburos); la consolidación en vastos segmentos del poder económico de lógicas de acumulación más orientadas al mercado mundial que al interno; la agudización (cuantitativa y cualitativa) de la restricción externa ante el crecimiento exponencial de la deuda externa y la fuga de capitales; la reconfiguración regresiva del mercado de trabajo; y un empobrecimiento ostensible de amplias capas de la población en un cuadro de acentuada inequidad distributiva.

A nivel de los sectores dominantes, si bien ocurrieron cambios relevantes desde mediados de la década del setenta, hay que tener presente que la argentina sigue siendo una economía con predominio decisivo del capital extranjero. Por eso vale la pena trazar algunos puntos de comparación con las reflexiones reseñadas de Neyra en el intento de establecer denominadores comunes entre aquel pasado y este presente.

A nivel de los sectores dominantes, si bien ocurrieron cambios relevantes desde mediados de la década del setenta, hay que tener presente que la argentina sigue siendo una economía con predominio decisivo del capital extranjero.

Hecha la norma

Aun con lógicas diferencias, en la actualidad el marco normativo que ordena la operatoria de las corporaciones transnacionales radicadas en el país resulta una vez más permisivo y funcional a los intereses foráneos. Los núcleos fundamentales del régimen legal pasan por la Ley 21.382 de Inversiones Extranjeras (que data de agosto de 1976 y fue amplificada en sus alcances y concesiones al capital extranjero en el decenio de 1990), y la vigencia de más de 50 Tratados Bilaterales de Inversión suscriptos en su gran mayoría en pleno auge del neoliberalismo bajo el gobierno de Carlos Menem, y que no han sido denunciados en gobiernos posteriores. Esto último es especialmente problemático en la medida en que casi cualquier decisión de política económica que afecte en mayor o menor grado las actividades de estos capitales puede desembocar en una demanda en tribunales internacionales. Se trata de cortes que suelen representar los intereses transnacionales y financieros, de allí que no resulte casual que casi sin excepciones fallen a su favor.

Si se considera que ante la ley argentina es extranjera toda empresa cuya estructura de control societario esté emplazada en otro país, se puede concluir que los sesgos del marco normativo en vigor rigen tanto para compañías transnacionales como para casi todas las nacionales del poder económico, las cuales suelen estar controladas desde paraísos o guaridas fiscales. De modo que, en los hechos, el gobierno argentino se encuentra muy condicionado para diseñar y aplicar políticas que contraríen los intereses del capital más concentrado con independencia de su origen.

A todo lo dicho hay que adicionar la conformación de ámbitos normativos de privilegio en varios sectores estratégicos con una presencia decisiva de capitales extranacionales: hidrocarburos, minería, industria automotriz, electrónica de consumo. En tales espacios conviven distintos tipos de prebendas estatales que suelen ser garantía de ganancias extraordinarias (por ejemplo: libre disponibilidad de divisas, franquicias impositivas y arancelarias varias, reservas de mercado, subsidios de lo más variados, fomento a la demanda).

Los núcleos fundamentales del régimen legal pasan por la ley 21.382 de inversiones extranjeras (que data de agosto de 1976) y la vigencia de más de 50 Tratados Bilaterales de Inversión suscriptos en su gran mayoría en pleno auge del neoliberalismo durante los noventa, y que no han sido denunciados en gobiernos posteriores.

Balanza inclinada

El sesudo análisis de Neyra daba cuenta de un balance neto de divisas negativo asociado al comportamiento del capital extranjero: los recursos provistos a través de la inversión fueron más que compensados por las salidas (“con una inversión realmente insignificante, se esquilma la economía nacional”).

Pese al tiempo transcurrido y los cambios acontecidos a escala global y local, esta problemática mantiene una vigencia notable. En el Cuadro 1 se evidencia que en el período 2007-2022, signado por gobiernos de diversos signos ideológicos y por políticas de diferente tenor, los ingresos totales por inversión extranjera (directa y de cartera) acumularon una cifra cercana a los 180 mil millones de dólares. En esos mismos años, los principales renglones de remesa de recursos al exterior por el capital transnacional con asiento en el país (utilidades y dividendos, intereses, patentes, honorarios) superaron en conjunto los 235 mil millones de dólares. Cabe señalar que se trata de una estimación de mínima que no computa, por caso, la fuga de divisas merced al establecimiento de precios de transferencia en el comercio exterior.

De modo que la esquilma de la economía nacional a la que hacía referencia Neyra sigue efectiva. Pero con un agravante que no se puede soslayar: desde mediados de la década del setenta hasta el presente, la restricción externa en la Argentina es mucho más pronunciada y compleja que en el pasado. Ello por cuanto al drenaje estructural de divisas asociado al predominio del capital extranjero hay que agregar los recursos remesados por otras vías como los pagos de la deuda externa, la fuga de capitales motorizada por las grandes empresas y grupos económicos nacionales y los estratos más ricos de la sociedad, y el pago de importaciones en el contexto de una estructura productiva cada vez más desequilibrada.

Burguesía se busca

Con todas las críticas fundadas que se le han hecho al “desarrollismo”, no se puede desconocer que la creciente centralidad del capital extranjero que se desprende de las políticas implementadas en aquellos años redundó en un cambio estructural de la matriz productiva, una aceleración de la industrialización y un cierto aumento en la capacidad de producción del país.

La historia nacional de mediados de los años setenta a la actualidad es distinta por cuanto las sucesivas oleadas de penetración transnacional no hicieron más que apuntalar y afianzar un perfil de especialización e inserción internacional reprimarizado, al tiempo que tuvieron una contribución más bien exigua al incremento del stock de capital. Esto, dado que una de las modalidades principales de la inversión extranjera fue la especulativa (de ahí el boom de inversión de cartera bajo gobiernos neoliberales, como el de Macri) y otra fue la adquisición de firmas nacionales (centralización del capital). En esta clave hay que tener en cuenta que dentro de los recursos canalizados a la formación del capital han asumido un rol protagónico las subvenciones estatales, lo que obviamente relativiza los aportes propios.

Así, en el marco de la globalización y la nueva división del trabajo a nivel mundial, el creciente predominio del capital extranjero es la contracara de la reprimarización de la economía argentina y la pérdida de importantes eslabonamientos industriales internos (y, con ello, de “densidad nacional”, en palabras de Aldo Ferrer). Además de la agudización de la dependencia tecnológica, en muchos sectores la intervención estatal termina alentando, por acción u omisión, procesos de “sustitución inversa” que implican el desplazamiento por importaciones de producciones nacionales competitivas (bienes de capital, proveedores de la actividad petroenergética y minera, autopartes). 

En el período 2007-2022, signado por gobiernos de diversos signos ideológicos y por políticas de diferente tenor, los ingresos totales por inversión extranjera acumularon 180 mil millones de dólares. En esos mismos años, los principales renglones de remesa de recursos al exterior por el capital transnacional con asiento en el país superaron en conjunto los 235 mil millones de dólares.

Todos estos rasgos de la estructura productiva resultan amplificados por la estrategia que ha venido desplegando el gran capital nacional, en especial desde mediados de los noventa. Incapaz de competir en igualdad de condiciones con el capital extranjero predominante, esta fracción del empresariado ha estado resignando porciones importantes de la estructura económica y se ha replegado, con pocas excepciones, hacia el procesamiento de recursos básicos relacionados con la “vieja”, pero sumamente actual, inserción del país en la división mundial del trabajo. Y también hacia un puñado de sectores no transables con fuerte promoción estatal.

De ello se sigue que difícilmente se encuentre entre las prioridades de las empresas extranjeras el modificar de manera sustancial el rol de la economía argentina en el mercado mundial, mucho menos cuando esta casi no ofrece ventajas comparativas más allá de su abundante dotación de recursos naturales (ahora “recreada” con hidrocarburos bajo explotación no convencional y el litio) y unos pocos ámbitos de acumulación privilegiados por el accionar estatal. Pero tampoco parece existir una burguesía nacional dispuesta a llevar a cabo un proyecto de país distinto al que surge naturalmente de la división del trabajo a escala mundial. En suma, no parece haber ninguna fracción de la gran burguesía que tenga un interés genuino en impulsar la reconstrucción de un sistema industrial fuerte y moderno que le permita a la Argentina salir de su situación de dependencia y postración, lo que constituye una de las trabas principales al desarrollo nacional.

Las inquietudes y cierto panorama sombrío que al respecto nos dejó Raúl Neyra cobran una actualidad abrumadora a pesar de las obvias diferencias entre su pasado y nuestro presente.

^{Revista Crisis - 27 de septiembre de 2023}