Por la centralidad que ocupa en la agenda pública, dada su incidencia sobre otros sectores de la economía y su indudable impacto social, cualquier debate que se plantee sobre Vaca Muerta debe pensarse más allá de la “grieta” que se verifica en otros aspectos de los modelos de país a confrontar en todo año electoral. Contar con la segunda mayor reserva de gas y la cuarta mayor de petróleo no convencional del mundo invita- o debería invitar- a proyectar el largo plazo , más allá de la propia gestión de la coyuntura energética que, saliendo del ineludible debate sobre el costo y la accesibilidad de los servicios públicos (de la cual la cuestión energética es tributaria), admite ver rupturas pero también continuidades entre las diferentes propuestas políticas en pugna.

Consenso

Más allá del posicionamiento político que se profese, pareciera haber cierto consenso en torno a algunos puntos, entre los cuales se pueden destacar:

* La auspiciosa proyección que tiene Vaca Muerta como garante en primer lugar del autoabastecimiento energético argentino pero también, no menos importante, como proveedor de divisas de una economía que, con mayor o menor intensidad, ha estado históricamente condicionada por la restricción externa en sus ciclos de crecimiento.

* La indudable incidencia que el sector puede tener en términos de ingresos fiscales especialmente para las jurisdicciones subnacionales, en la medida en que por mandato constitucional las provincias detentan el dominio originario de los recursos naturales presentes en su territorio.

* En ese contexto, la consecuente necesidad de buscar consensos suficientes para garantizar políticas públicas coordinadas interjurisdiccionalmente entre los diferentes actores estatales, capaces de contener los múltiples intereses- no siempre convergentes- que puedan haber: el reciente fallo de la Corte Suprema sobre los glaciares expuso como nunca que, en materia de recursos naturales, las realidades suelen ser más complejas de lo que se supone (el Estado Nacional fue demandado por la Barrick Gold y la provincia de San Juan).

* La convicción de que Vaca Muerta no puede sostenerse eternamente sobre la base de esfuerzos fiscales y que es necesario proveer condiciones de estabilidad para las indispensables inversiones que se requieren, evitando la posición de plantear la intangibilidad de los recursos naturales (pero al mismo tiempo demandar del Estado bienes públicos de calidad) o posiciones maximalistas que van desde “echar a patadas” a las petroleras hasta minimizar la intervención del Estado en el sector hidrocarburífero por considerarla “distorsiva”. La propia gestión del sector y la racionalidad de los agentes económicos involucrados obliga a dejar de lado estos extremos para encontrar matices: así como durante el gobierno anterior, indiscutiblemente identificado con la idea de un Estado fuerte y activo, hubo concesiones a las petroleras- fundamentalmente vía Planes de estímulo- en el actual, con sobrados ejemplos de iniciativas atravesadas por el principio de subsidiaridad estatal, algunas medidas tomadas parecen haber ido en sentido contrario (ver como muestra la carta que hace unas semanas cursaron al actual secretario de Energía las principales petroleras, quejándose por el “excesivo” intervencionismo estatal dado por la fijación de precios máximos que Cammesa impuso para la última licitación de gas).

Retos

Pero estas certezas, a su vez, se combinan con algunos interrogantes que la nueva gestión deberá enfrentar y cuya resolución no se prevé en uno o dos mandatos, razón por la cual es indispensable la disposición al diálogo si hay vocación real por generar políticas de Estado en el sector :

Costos: Parece claro que debe continuar trabajándose en mejorar los costos de producción. Si bien con mayoría de proyectos aún en fase piloto, el costo de producción en gas se ubica bastante por encima del de Estados Unidos, principal competidor de nuestro país en no convencionales. En general esto se asocia a la discusión por los costos laborales, pero un vector más virtuoso de competitividad debiera pasar por destinar inversiones en ciencia y desarrollo que provean de mayor sofisticación tecnológica al sector, eje que hizo de Noruega uno de los países más ricos del mundo en base a sus recursos hidrocarburíferos offshore. No se trata, pues, de disponer del recurso solamente, sino de cómo proyectar el desarrollo a partir de su dotación.

Tarifas y precios: En tanto la gestión en el Estado siempre es incremental, parece poco probable que puedan retrotraerse tarifas a valores de 2015 sin poner en riesgo la cadena de pagos en el sector o comprometer más a un ya asfixiado Estado con demandas de rentabilidad empresaria. Siendo un tema crítico que en un año electoral obliga a fijar posición, antes que una retracción total parecería más prudente pensar algún tipo de congelamiento que descomprima a los usuarios, sobre todo los sectores populares y las pymes industriales, muchas de las cuales han debido mermar la producción o hasta cerrar sus puertas debido al desproporcionado aumento en las facturas en un contexto de estancamiento y caída de ventas. En cuanto a los precios, la generación de fuertes térmicas representa poco más de la mitad del costo de las renovables, que bajo el paraguas de la Ley 27.191 disponen de un conjunto de promociones fiscales, además de contar con prioridad de despacho y contratos prolongados y en dólares, lo cual coloca al gas de Vaca Muerta en un plano menos competitivo para el negocio de generación. Sin embargo, buena parte del diferencial de producción conseguido el último año fue con subsidios de la controvertida Resolución 46 E/2017, lo que genera incertidumbre sobre cuál es el precio real del gas.

¿Gas o petróleo?: A propósito del gas, que explica en más de un 50 por ciento la matriz energética argentina, la estacionalidad de la demanda interna (el consumo en los meses de invierno más que duplica el del resto del año) obliga a pensar en la apertura de mercados para colocar la producción futura. Sobre este punto se impone una decisión estratégica a tomar: el gas es el insumo más importante y el más barato para la generación, pero su mayor producción depende de la capacidad de venta que, a su vez, está atada a mayor infraestructura. ¿Pueden avizorarse con cierto optimismo inversiones en gasoductos y terminales de licuefacción para un gas con alta demanda solo durante cuatro meses del año? Dicho interrogante, ¿no vuelve más competitivo al petróleo, donde hay mayor capacidad instalada y extendida petroquímica pero que, a su vez, supondría encarecer a futuro el valor de la generación?

Infraestructura: Ligado a lo anterior, cualquier proyección que involucre mayor desarrollo en Vaca Muerta impone la necesidad de pensar en mayor infraestructura que conecte mejor la producción y, consecuentemente, ayude a bajar los costos de producción. Un compromiso real con el desarrollo de Vaca Muerta debería ser dar señales de reactivación en ese sentido: si bien se está avanzando en el llamado a licitación para la construcción de un gasoducto desde Neuquén a la zona metropolitana de Buenos Aires, el tren Norpatagónico apenas quedó en un anuncio, se discontinuó la construcción del GNEA y en los últimos años no han habido inversiones significativas en redes de alta tensión, sólo por citar algunos ejemplos de todo lo que hay pendiente en la materia.

¿Descarbonización sí o no?: El énfasis que puso esta gestión en las energías renovables, impulsando rondas que en todos los casos superaron en oferta a los megas licitados, representó un avance en el intento por diversificar la matriz y propender a un sistema más descarbonizado. Estas son tendencias mundiales y los países desarrollados están comprometiendo recursos para mutar a energías limpias, además de ser parte de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en una agenda de mediano plazo más global. Argentina, por otra parte, adhirió al Acuerdo de París para contener las consecuencias del cambio climático y durante la gestión anterior se sancionó una ley- promulgada por el Gobierno actual- que obliga a incrementar la incidencia de estas fuentes. El interrogante pasa entonces en cómo pensar un desarrollo masivo de Vaca Muerta en ese marco y cuán comprometida podría verse la generación de mercados futuros para los hidrocarburos frente al crecimiento de las energías “verdes”, independientemente de las propias limitaciones que tienen las renovables (centradas en la poca generación de mano de obra en la operación y mantenimiento e inestabilidad en la generación).

Respeto a las comunidades, los resguardos ambientales y la seguridad en la operación: Un aspecto central a no descuidar es el impacto ambiental que la actividad genera y la seguridad de quienes trabajan en los yacimientos. Si bien la posibilidad de siniestros en este tipo de operaciones es concreta, los últimos casos en Argentina de accidentes fatales y derrames de petróleo invitan a ser rigurosos en la fiscalización , donde al Estado le cabe la responsabilidad de aplicar sanciones y obligar a las operadoras a las reparaciones correspondientes.

Mitigación de las desigualdades sociales: Como todo desarrollo masivo y vertiginoso, las externalidades positivas que genera la actividad económica hidrocarburífera van fomentando desigualdades especialmente en las zonas afectadas a la explotación. Se requiere en ese sentido de una agenda de política pública que discuta estas estratificaciones para que todos participen de las ganancias que provea la actividad. De acuerdo a cifras recientes del Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial (Oede) del Ministerio de Producción, las diferencias salariales de los trabajadores petroleros en Neuquén con sus pares de otras actividades es cada vez mayor: el ingreso promedio en la industria petrolera oscila los 144.000 pesos mientras que en la construcción alcanza los 42.000 pesos, en la gastronomía los 23.000 pesos  y en la docencia los 21.000 pesos. Si vamos hacia otras dimensiones por fuera de la de ingresos, observaremos cómo las desigualdades se expresan también en materia de género (el hidrocarburífero es un sector todavía hiper masculinizado) o de acceso a la vivienda frente al estrepitoso encarecimiento del suelo urbano, por citar apenas dos ejemplos entre tantos otros.

Evitar la tentación al “mandato refundacional”: Finalmente, las señales a brindar desde la gestión son un aspecto clave para asegurar cada uno de los puntos señalados precedentemente y otros tantos que se puedan plantear. Los reemplazos permanentes de funcionarios y los cambios en la institucionalidad expresan lo contrario a lo que debería transmitirse desde el Estado, que es previsibilidad y un marco acorde a las inversiones que están en juego.

Una mención especial merecerían las empresas púbicas que las provincias han impulsado, especialmente desde fines de los ’90 y los 2000, para asociarse a los privados en la explotación de hidrocarburos y de recursos naturales en general. Es importante pensar estratégicamente su rol, fortaleciéndolas con capacidades que vayan más allá de administrar las concesiones. En tanto instrumentos societarios del Estado, no deberían reducirse solamente a la captura de renta sino a promover mecanismos de transferencia tecnológica y conocimiento que les permita incrementar y diversificar funciones, especialmente si cuentan con participación en sectores estratégicos para la provisión de servicios públicos a garantizar para toda la población. 

Y en cuanto a YPF , la empresa única de su rubro integrada vertical y horizontalmente, ser la principal receptora de las políticas públicas hidrocarburíferas debería ser un objetivo a retomar por su capacidad para incidir en la organización y el funcionamiento del sector energético, en tanto desde el 2015 ha sido un actor más del mercado donde no termina de quedar claro cómo el Estado está haciendo valer su mayoría accionaria.

- Arturo Trinelli, Centro de Estudios y Desarrollo de Políticas (Cedep). Docente UBA, Flacso y UNPaz.

^{Suplemento CASH de Página/12 - 21 de julio de 2019}