A partir de las discusiones planteadas entre los gobiernos nacional y de la ciudad de Buenos Aires como consecuencia de las inundaciones catastróficas de los últimos años, se describen las características principales detectadas en la gestión de las inundaciones en esa ciudad. Se destaca, sobre todo, la falta de incorporación del riesgo por inundaciones en la gestión urbana en su conjunto.

Como resultado, la ciudad se encuentra en una situación en que son altos la peligrosidad por inundaciones recurrentes, la exposición de bienes y personas, la vulnerabilidad de amplios sectores de la población y existe gran incertidumbre por fragmentación, superposición y/o desarticulación en la toma de decisiones. La ausencia en la gestión urbana del riesgo por inundaciones llevó a una separación entre el manejo de las inundaciones y la ocupación de áreas peligrosas. Sobre la base del caso de las inundaciones en la cuenca del arroyo Maldonado se ejemplifica el diseño e implementación de todo tipo de acciones independientemente de la peligrosidad del área.

Como alternativa se propone una gestión integral del riesgo, basada sobre el reconocimiento del desastre como momento en el que el riesgo -construido cotidianamente- es puesto en evidencia. Esta gestión deberá formar parte de la gestión urbana, incorporando acciones tendientes a la reducción de la peligrosidad, de la exposición y de la vulnerabilidad.

1. Introducción
Ante la seguidilla de inundaciones que afectó a Buenos Aires durante los meses de diciembre de 1998 y enero de 1999*, se produjo una polémica entre funcionarios de los gobiernos nacional y de la Ciudad de Buenos Aires.

El cruce de palabras, reflejado por la prensa oral y escrita, se originó en el reclamo del gobierno nacional ante la ineficacia del gobierno de la ciudad para encontrar una solución a las inundaciones. En esa oportunidad, el ministro del Interior de la Nación señaló que cuando finalizó la intendencia justicialista anterior, "no había inundaciones" (Clarín, 2-2-99). No sin razón, desde el gobierno de la ciudad, distintos funcionarios recordaron al ministro que las administraciones justicialistas también habían soportado situaciones similares, ante las cuales las respuestas desde el ejecutivo local fueron "acostumbrarse a vivir con las inundaciones" (ibídem).

Asimismo, la recurrencia de las inundaciones introdujo un argumento también recurrente para explicarlas. Así, el secretario de Producción y Servicios del Gobierno de la Ciudad argumentó que "ha cambiado el clima" (La Nación, 15-12-98), ante lo cual el sistema pluvial, obsoleto, poco puede tolerar.

Más allá de las discusiones y las explicaciones de los funcionarios, lo que queda claro es que las inundaciones catastróficas en Buenos Aires no "respetan" colores políticos ni intendentes1. Para poder entender lo más ajustadamente posible cuál es la raíz del problema que aqueja a Buenos Aires cuando ocurren precipitaciones intensas y concentradas, es necesario abandonar la idea de encontrar "responsables" claros y concretos. Tanto al responsabilizar a una gestión precedente como a un supuesto cambio climático, se cae en respuestas simplificadoras de la situación que se intenta analizar.

2. ¿Cuál es el problema? Desastre y riesgo
En las posturas arriba indicadas subyace la idea de desastre como producto, evento ante el cual se actúa solo una vez ocurrido: por un lado, la inundación es producto de "lluvias extraordinarias", "no previstas", "anormales"; por otro, es producto de la falta de acción del gobierno municipal (ante lo cual se recurre al pasado). En ambos casos, la respuesta se plantea solo en el momento en el que ocurre la inundación: evacuación de eventuales víctimas, recorridas por las áreas afectadas y anuncio de construcción de obras de ingeniería.

Al entender el desastre como producto, se deja fuera del análisis la consideración de la situación de la sociedad expuesta al fenómeno físico (en este caso, las inundaciones), situación que se construye social e históricamente, en un proceso continuo. El desastre es al mismo tiempo producto y proceso: un hecho concreto y el resultado de un continuo sobre el cual es posible actuar desde distintos campos y en distintos momentos, a fin de modificar la situación de la población antes de su ocurrencia (A. Lavell, 1996; G. Wilches-Chaux, 1998).

Al incorporar la idea de desastre como proceso, se desplaza el eje del análisis del problema hacia la noción de riesgo, rasgo constitutivo de la sociedad moderna (S. Funtowicz y J. Ravetz, 1993, A. Giddens, 1990; U. Beck, 1993) y, como tal, incorporado a la vida cotidiana. En este marco, el desastre ya deja de ser un momento de disrupción en la cotidianeidad -producto-, y pasa a ser el instante preciso en el cual el riesgo -construido social e históricamente- se pone en evidencia. El desastre es, así, el grado de actualización del riesgo en el que vive la sociedad (A. Lavell, op. cit.).

En este punto, el análisis se complejiza, ya que para poder abordar la problemática del riesgo -y de su expresión particular, el desastre- es necesario recurrir a una multiplicidad de perspectivas, todas igualmente válidas y no reducibles unas a otras (S. Funtowicz y J. Ravetz, op. cit.). En este marco, el riesgo puede ser descompuesto en cuatro componentes claramente identificables a los fines analíticos, pero estrechamente interrelacionados. Ellos son: peligrosidad, vulnerabilidad, exposición e incertidumbre (C. Natenzon, 1995).

La peligrosidad tiene que ver con el potencial peligroso de un fenómeno físico natural (inundaciones, terremotos, sequías, etc.), potencial inherente al fenómeno mismo. Para poder analizar con la mayor profundidad posible los mecanismos que dan origen a estos fenómenos, es necesario recurrir a los conocimientos provenientes de las ciencias físicas y naturales. El objetivo de tales análisis es tratar de predecir y comprender el comportamiento de estos fenómenos.

La vulnerabilidad se vincula con la situación socioeconómica antecedente de la población sobre la que impacta el evento físico peligroso. En el análisis de la vulnerabilidad interesan "...las heterogeneidades de la sociedad implicada, sus situaciones diferenciales y su diferencial respuesta a un contexto -mundo- homogéneo" (C. Natenzon, op. cit., 11), ya que tales heterogeneidades son las que determinarán, en gran parte, las consecuencias catastróficas del evento natural. Así, generalmente se entiende que los sectores sociales pobres son los más vulnerables: la pobreza es un rasgo estructural que condiciona, por un lado, la ubicación de estos grupos en áreas peligrosas y, por el otro, el nivel de preparación y respuesta ante ellos. Además de los factores sociales y económicos, la vulnerabilidad se relaciona con los niveles de organización e institucionalización que tienen que ver con la gestión del riesgo.

La exposición se refiere a la distribución territorial de la población y los bienes materiales potencialmente afectables por el fenómeno natural peligroso. Es la expresión territorial de la interrelación entre procesos físicos naturales -peligrosidad- y procesos socioeconómicos -vulnerabilidad-, cuyo resultado es la configuración de determinados usos del suelo, distribución de infraestructura, localización de asentamientos humanos, etc.

Cuando no es posible predecir el comportamiento del fenómeno físico peligroso, ni cuantificar la vulnerabilidad y la exposición, aparece la incertidumbre. Este cuarto componente tiene que ver con los aspectos no cuantificables del riesgo. La falta de respuestas precisas desde el conocimiento científico se contrapone a la urgencia de la toma de decisión en la esfera política: se trata de situaciones que no pueden ser resueltas a partir del conocimiento existente pero que requieren de una resolución inmediata por la importancia de los valores en juego -vidas humanas, bienes materiales-. Esta situación hace necesario que se incorporen a la toma de decisión todos aquellos actores sociales que se encuentran expuestos al riesgo, con lo cual la resolución se efectuará en la arena política.

Aplicando este marco conceptual a lo que ocurre actualmente en Buenos Aires, puede decirse que el funcionamiento del sistema hidrológico formado por los arroyos Maldonado, Vega, Medrano y Cildañez (hoy canalizados en forma subterránea) corresponde a la peligrosidad. Con una determinada recurrencia, dependiendo de la intensidad del agua caída y de la coincidencia -o no- con la aparición de una sudestada2, los arroyos desbordan e inundan: ese es su comportamiento normal, natural y esperable.

Al construirse la red pluvial del denominado Radio Nuevo3 -aprovechando para ello el sistema de drenaje natural existente-, se "humanizó", en gran medida, la naturaleza. Esta intervención, efectuada entre las décadas de 1920 y 1940, facilitó el proceso de ocupación de la ciudad de Buenos Aires, que ya venía desarrollándose, a ritmo creciente, desde fines del siglo XIX: el suelo urbano se valorizó, se densificaron las construcciones, se multiplicaron los comercios, se trazaron avenidas y calles sobre los antiguos arroyos. El desarrollo de este proceso finalizó en la situación actual de alta exposición de bienes y población a las inundaciones.

Pero no toda la población porteña expuesta está en iguales condiciones para afrontar el desastre. En la construcción histórica de la vulnerabilidad de la población de Buenos Aires jugaron un papel fundamental las características propias del proceso de urbanización y las modalidades que asumió la gestión urbana a través del tiempo. El resultado fue la configuración de una situación socioterritorial actual de fuertes contrastes entre los barrios de la franja norte (en los que se localizan los grupos de población de mayores ingresos económicos) y los de la franja sur (donde se asientan, en general, los sectores populares). Entre ambos extremos, se ubica una franja que corresponde en general a los sectores medios, dentro de la cual es posible hallar, además, algunos "bolsones" de pobreza. De esta manera, las inundaciones catastróficas que se producen en barrios como Belgrano, Palermo o Villa Crespo impactan sobre población vulnerable perteneciente a los sectores medios, medio altos y altos. Mientras tanto, las inundaciones que afectan los barrios del sur, como Boca y Barracas, impactan sobre sectores pobres. En la ciudad de Buenos Aires, por lo tanto, no es posible hablar de una relación directa entre vulnerabilidad y pobreza, sino que se presenta una amplia variedad de situaciones.

Gran parte de la explicación a esta situación tan particular se encuentra en la forma en cómo se reguló -o se dejó de regular- desde la esfera pública la ocupación de las áreas potencialmente peligrosas. Al mismo tiempo, los mecanismos que directa e indirectamente regularon la expansión urbana sobre estas áreas se plantearon en forma independiente de la provisión de infraestructura de desagües, obra que, por otra parte, contribuyó a valorizar diferencialmente el suelo porteño.

En el proceso de toma de decisión, ligado al componente de la incertidumbre, la problemática de las inundaciones apareció históricamente compartimentada, visualizada como un evento puntual al que hay que enfrentar con respuestas de tipo coyuntural, y en el caso de que la acción se planteare en términos preventivos, la solución privilegiada fue siempre única: la construcción de obras de ingeniería. La única voz autorizada en la búsqueda de una solución para las inundaciones catastróficas fue siempre la proveniente de las ciencias básicas e ingenieriles, dejando fuera de la discusión a todos aquellos actores expuestos a la ocurrencia de estos fenómenos. Por lo tanto, la tendencia predominante en la historia es la sobresimplificación del problema.

Inundaciones recurrentes, alta exposición de bienes y personas, vulnerabilidad desvinculada de la pobreza y alta incertidumbre relacionada con la tendencia a la fragmentación y a la sobresimplificación en la toma de decisión son las características que asume el riesgo de origen natural en la ciudad de Buenos Aires actual. Esta situación deriva, fundamentalmente, de la concepción que imperó para hacer frente a los desastres a lo largo de la historia, lo cual redundó en la falta de incorporación de la gestión del riesgo como parte de los procesos de gestión urbana.

3. La ausencia del tema en la gestión urbana
La gestión urbana, entendida como el conjunto de procesos que permiten el funcionamiento de la ciudad (P. Pírez, 1994), incluyen las políticas respecto de cómo debe ser ocupado el territorio urbano. En Buenos Aires, fueron muchas las decisiones que se tomaron en relación con su ocupación a lo largo del presente siglo: algunas de ellas fueron explícitas (formulación de planes, códigos y otras normativas) y la mayoría fueron implícitas ("dejar hacer"). Sin embargo, prácticamente ninguna de ellas incorporó la consideración del riesgo por inundaciones.

El resultado fue la existencia de dos gestiones separadas: por un lado, el manejo de las inundaciones que, como vimos, estuvo sesgado hacia las intervenciones centradas sobre obras de infraestructura y, por el otro, la sanción de normas tendientes a orientar la iniciativa privada en la ocupación de la ciudad. Ambas fueron, siempre, totalmente independientes una de la otra, encaradas por organismos diferentes y sin contacto entre sí.

Como consecuencia de esta doble gestión se formularon planes y proyectos urbanos, se implementaron códigos de edificación y de planeamiento y se ejecutaron intervenciones aisladas que respondieron a diversos intereses. Todas estas medidas, tomadas como parte de la gestión de la ocupación de la ciudad y pensadas para "mejorar" su funcionamiento, no hicieron sino aumentar la peligrosidad y la vulnerabilidad en áreas expuestas a riesgo natural por inundaciones.

Para ejemplificar estas afirmaciones, a continuación se exponen brevemente las principales medidas tomadas en ambos ámbitos de gestión, partiendo del caso de la cuenca del arroyo Maldonado4.

3.1. La gestión de las inundaciones
Hasta el momento, la primera y más importante intervención de los organismos públicos en el manejo de las inundaciones fue la provisión de la infraestructura de desagües pluviales. En 1919 se entendía que tan importante y necesaria obra, permitiría "...llegar al completo saneamiento de la ciudad de Buenos Aires y evitar en lo futuro los serios perjuicios que causan las inundaciones" (texto de la nota del presidente del Directorio de Obras Sanitarias de la Nación, en J. Vela Huergo, 1938, 173; la cursiva es nuestra). A pesar de esta aseveración, en el propio plan se hacía referencia expresa a la impracticabilidad, desde el punto de vista económico y de la ocurrencia de lluvias, de construir una red de conductos que cubriese las contingencias derivadas de toda precipitación pluvial, por lo que se descontaba una insuficiencia más o menos acentuada de las canalizaciones.

La ejecución de estas obras, a cargo de la entonces Obras Sanitarias de la Nación (OSN), finalizó a mitad de siglo, luego de sucesivas postergaciones y modificaciones en el plan original. El aumento de la población residente en las diferentes cuencas entre la formulación del plan y la finalización de las obras, trajo como consecuencia que se contemplara la construcción de canales aliviadores de los emisarios principales5, obras que hasta el momento no se realizaron.

Luego de ejecutadas las obras, el mantenimiento de los conductos y bocas de tormenta quedó a cargo de OSN. En mayo de 1993, al privatizarse dicho organismo en el marco de la Reforma del Estado, la empresa concesionaria -Aguas Argentinas- tomó a su cargo la provisión de agua y desagües cloacales. Los desagües pluviales quedaron bajo la responsabilidad de la Dirección de Hidráulica de la entonces Secretaría de Obras Públicas6 del gobierno municipal. La ciudad fue dividida en cuatro grandes sectores y la Secretaría contrató empresas privadas que se encargaron solamente de la limpieza y el mantenimiento de los sumideros. Este mecanismo de concesión para el mantenimiento de los sumideros es el que continúa vigente hasta hoy.

Las inundaciones catastróficas7 del 26 de enero y del 31 de mayo de 19857 marcaron claramente un punto de inflexión en el manejo de las inundaciones. El sistema pluvial, "oculto" a la vista de población y gobierno, se "develó", descubriendo, al mismo tiempo, el proceso de constitución del riesgo y la alta vulnerabilidad de la población. Los vecinos reclamaron soluciones urgentes y en el gobierno municipal reapareció la preocupación por el problema, prácticamente olvidado desde que se construyeron los pluviales. Se firmó, entonces, un convenio con el Instituto Nacional de Ciencia y Técnica Hídrica (INCyTH, hoy Instituto Nacional del Agua y del Ambiente, INA) para estudiar el funcionamiento del sistema pluvial de las cuencas del Maldonado, el Medrano, el Vega y el Cildañez. Para el caso del arroyo Maldonado, se propuso la construcción de un canal aliviador del emisario principal (propuesta ya existente en el plan de 1919) y la sustitución de las columnas que sostienen el techo de la canalización por tabiques, a fin de lograr aumentar la velocidad de conducción.

El cambio de administración municipal en 1989 significó el abandono del proyecto, que más tarde se reformuló como parte de la concesión de obras públicas de la Red de Vías Rápidas8. En esta oportunidad, se contemplaba la readecuación de la canalización del arroyo Maldonado (con el ya proyectado reemplazo de las columnas, la profundización del lecho y la reconstrucción del techo) y la construcción del aliviador entre la Avda. Santa Fe y la desembocadura; todas estas obras estaban vinculadas con la reconstrucción de la Avda. Juan B. Justo para aumentar el flujo de tránsito. Estas obras llegaron a licitarse y los pliegos para la adjudicación estaban aprobados por el entonces Concejo Deliberante. Sin embargo, el Departamento Ejecutivo demoró los trámites y las obras, finalmente, no se ejecutaron.

En 1994 se firmó un nuevo convenio entre la Municipalidad y el INCyTH, para el estudio de las tres cuencas principales de la ciudad (Maldonado, Medrano y Vega) y un convenio entre la Municipalidad y el Centro Argentino de Ingenieros para el estudio de las inundaciones en los barrios de la Boca y Barracas. Se retomaron los estudios realizados hasta entonces y se desarrollaron los proyectos ejecutivos del Maldonado, el Medrano, el Vega y Boca-Barracas. La inundación catastrófica del 6 de febrero de 1998 abrió una nueva "ventana de oportunidad" para que finalmente se pusieran en práctica las obras tantas veces postergadas, que en conjunto forman parte del "Plan de Control de Inundaciones de la Ciudad de Buenos Aires" o "Plan Hidráulico", actualmente en ejecución por la Secretaría de Obras y Servicios Públicos del Gobierno de la Ciudad, a través de empresas contratadas a tal fin.

3.2. La gestión de la ocupación de áreas inundables
Paralelamente a la provisión de desagües pluviales, los organismos municipales planteaban distintos instrumentos de intervención tendientes a "organizar" y "equilibrar" el territorio de la ciudad. Desde principios de siglo se proyectaron varios planes urbanos9, que, salvo en el caso del Plan Regulador de la década de 1960 -aún vigente y parcialmente llevado a cabo-, quedaron solamente en proyectos. A pesar del tiempo que media entre las formulaciones, los objetivos de estos planes fueron similares: la creación de un sistema continuo de avenidas, la cobertura del déficit de espacios verdes, la atención del carácter metropolitano de la ciudad, la rehabilitación de la zona sur, la reconquista de la costa del río de la Plata y la búsqueda del equilibrio entre el norte y el sur (S. Flores, 1993).

Si bien aparecen cuestiones puntuales como la construcción de una avenida paseo sobre la canalización del Maldonado (plan de 1925) o una crítica a la falta de previsión de una reserva libre destinada a vegetación sobre dicha canalización (estudio de 1956), en ninguno de ellos se incorporó la problemática de las inundaciones como cuestión a tener en cuenta al momento de elaborar la normativa tendiente a la regulación de la expansión urbana. Por ejemplo, no se tomaron previsiones tales como la limitación de construcción de sótanos en áreas inundables o la limitación en densidad de construcciones en dichas zonas.

Podemos argumentar dos razones por las cuales los proyectos de planes urbanos no incorporaron la problemática de las inundaciones como parte del objetivo de "eliminar abusos" en la expansión de Buenos Aires. En primer lugar, las ideas urbanísticas fueron importadas de los centros más avanzados en la disciplina, lugares en donde la tradición imperante ponía el acento en la higiene y la belleza de ese "organismo" que era la ciudad. Por lo tanto, no es posible esperar que se tuvieran en cuenta criterios diferentes a los predominantes en escala mundial. En segundo lugar, el mantenimiento y las obras de expansión de los desagües pluviales (única solución visualizada para las inundaciones) no eran, en ese momento, competencia municipal. Existía un claro divorcio en cuanto a la cuestión jurisdiccional, que los encargados de la gestión comunal se ocupaban de enfatizar ante toda crítica vecinal o de los medios de información, toda vez que aparecía una inundación catastrófica (S. González, 1997).

Las normativas que efectivamente se pusieron en práctica e introdujeron cambios sustantivos en la distribución de usos del suelo y en la edificación fueron el Código de Edificación y el Código de Planificación Urbana. Ambos, actualmente en vigencia, son los dos instrumentos de planificación que dejaron su impronta en la configuración de la ciudad. El primero de ellos, sancionado en 1944 y sujeto a posteriores modificaciones, estableció tres criterios independientes de zonificación de la ciudad: uno por usos, otro por altura edificable10 y el tercero por superficie edificable por parcela. La rentabilidad de las operaciones inmobiliarias hacían que se adoptaran invariablemente las alturas máximas permitidas (tanto en manzanas saturadas como en aquellas en las que predominaban edificaciones bajas), combinándolas con superficies mínimas. El resultado de la aplicación de estos criterios fue la densificación de la edificación en toda la ciudad, y sobre todo, de aquellos distritos que ya eran densos aún antes de la aplicación del Código11.

La sanción del Código de Planeamiento Urbano en 1977 intentó limitar la permisividad del Código de Edificación, reduciendo la altura máxima y la superficie edificable. El resultado fue el encarecimiento general de la vivienda y una tendencia hacia la "elitización" de la ciudad, expulsando a los sectores pobres fuera de la Capital Federal12 (N. Clichevsky, 1996).

También el Código de Planeamiento ha sufrido múltiples modificaciones sobre aspectos parciales, que llevaron nuevamente a aumentar la densificación de la ciudad, en las áreas más consolidadas y más atractivas para el mercado inmobiliario, con un impacto negativo sobre las infraestructuras de servicio y transporte. Las últimas reformas, introducidas en 1999 con algunas dificultades13 buscan impulsar el desarrollo de las zonas postergadas de la ciudad (como la zona sur), reservar áreas para espacios verdes y estimular la construcción en los barrios. Nuevamente, la tendencia parecería seguir alentando la densificación de la ciudad.

Tal densificación y la ausencia de una regulación expresa -en el Código de Edificación- en relación con la construcción de sótanos en áreas inundables, no hacen sino aumentar la exposición y la vulnerabilidad a inundaciones. En el caso de la densificación, no sólo se aumenta la construcción y la impermeabilización, sino también la cantidad de habitantes potencialmente afectables. En el caso de la existencia de sótanos, se potencia la posibilidad de anegamiento de estas construcciones, que, de acuerdo con un relevamiento periodístico realizado14, son afectados recurrentemente en cada inundación catastrófica15.

A diferencia de lo ocurrido con todos sus antecesores (ejecutados o no), los documentos de avance16 del Plan Urbano y Ambiental elaborado actualmente por la Secretaría de Planeamiento Urbano, contempla los "daños materiales y disfuncionalidades por inundaciones en diferentes áreas de la ciudad" como uno de los once conflictos y/o potencialidades detectados en la ciudad. Se destacan, como cuestiones problemáticas, la discontinuidad en los trabajos de mantenimiento de los conductos pluviales, la falta de un organismo de escala metropolitana que se ocupe de la gestión de las inundaciones, la ausencia de los aspectos referidos a inundaciones en los instrumentos de regulación de usos del suelo y la deficiencia en los sistemas de alerta (SPUyMA, 1997). Como soluciones posibles, se proponen, por primera vez, políticas que complementen la ejecución del Plan Hidráulico. Estas acciones incluyen la compatibilización de normas en el uso del suelo con los partidos vecinos de la Ciudad de Buenos Aires que comparten cuencas, el aumento de la parquización en avenidas y calles de baja utilización y la recuperación de áreas inundables para destino de actividades recreativas. Asimismo, se reconocen explícitamente las limitaciones a la expansión de la red pluvial y se propone que todo nuevo emprendimiento a construir en la ciudad cuente con sistemas de retención de aguas pluviales, con el fin de retardar su llegada a la red (SPUyMA, 1998).

Acciones como el aumento en la parquización en calles y la recuperación de áreas inundables para actividades recreativas suponen, necesariamente, una reconversión de usos del suelo que difícilmente pueda concretarse dada la densidad de población y la racionalidad económica dominante, que privilegia la ocupación de predios libres para la inversión inmobiliaria.

De todas maneras, el Plan Urbano y Ambiental constituye un avance respecto de todos sus predecesores, ya que considera explícitamente la problemática de las inundaciones, reconociendo, asimismo, la necesidad de plantear acciones no estructurales que complementen las obras del Plan Hidráulico.

3.3. Las intervenciones aisladas en áreas inundables
Una vez canalizados los cursos naturales de agua y ocultados los desagües pluviales bajo calles y avenidas, el riesgo por inundación pareció desaparecer. Se plantearon, entonces, un sinnúmero de intervenciones y proyectos -tanto públicos como privados-, totalmente independientes de la peligrosidad natural, que en muchos casos contribuyeron a potenciarla y a dejar al descubierto la alta exposición de los grupos vulnerables.

Tomando el caso de la cuenca del arroyo Maldonado, es posible identificar varios ejemplos de tales intervenciones y proyectos. El primero de ellos es la construcción de la Autopista Perito Moreno, durante el último gobierno de facto. En este caso, las columnas de sostén de la autopista atravesaron el techo de la canalización del Maldonado, a metros del cruce de la Avda. Juan B. Justo con la Avda. General Paz. Los escombros producidos por dicha construcción nunca fueron retirados del interior de la canalización, de modo tal que obstaculizan el normal escurrimiento de las aguas a la entrada de la ciudad de Buenos Aires. Por otra parte, la implantación de los pilotes de la autopista se hizo sin tener en cuenta la alteración que se introduciría respecto al funcionamiento hidráulico de la canalización (INCyTH, 1989). Como consecuencia, se producen retardos en la velocidad de desplazamiento de las aguas e inundaciones aguas arriba, en jurisdicción de la provincia de Buenos Aires.

Un ejemplo más reciente es el proyecto de construcción de una Aeroisla, frente a la desembocadura del arroyo Maldonado en el río de la Plata. En este caso se preveía un camino de unión a tierra17 diseñado en forma tal que obstaculizaría el normal desagüe del arroyo, incrementando la peligrosidad. El proyecto, finalmente no concretado, fue cuestionado por la Comisión Pro Solución a los Desbordes del Arroyo Maldonado (COPROMA), que, como entidad no gubernamental representante de los grupos afectados por las inundaciones, mostró su preocupación por las consecuencias que podría traer la ubicación de estas obras (COPROMA, 1995).

Sin embargo, no fue la Aeroisla el primer proyecto que se planteó sobre la desembocadura del Maldonado. En 1980 se proyectaba la construcción de lo que se denominaría el "Parque de la Independencia", en un área de relleno frente al Aeroparque. El parque tendría un desarrollo lineal de unos 5 km, y se extendería entre la Dársena F del Puerto Nuevo y la Ciudad Universitaria, con un ancho variable de 700 m en promedio. Quedarían rellenados parte del muelle del Club de Pescadores, el espigón municipal (situado inmediatamente al norte de la desembocadura del Maldonado) y la toma de agua de la entonces OSN (Sin autor, 1980).

Si bien este proyecto fue abandonado durante la gestión del intendente Julio C. Saguier (1983-1987), bajo la intendencia de F. Suárez Lastra se concesionaron tierras ganadas al río para instalar complejos recreativos. En la referida nota, el COPROMA también hacía mención de los impactos de las obras realizadas durante la construcción de estos complejos sobre la pendiente hidráulica del arroyo (COPROMA, op. cit.).

Finalmente, resta señalar la construcción de un centro cultural y religioso en el predio localizado entre la Avda. Bullrich, la calle Cerviño y el ex Ferrocarril General Belgrano. La obra comprende una mezquita, escuelas, salas de exhibición de arte, un centro cultural, un centro deportivo, dormitorios y galerías. Algunos urbanistas cuestionaron el proyecto desde el punto de vista exclusivamente paisajístico (La Nación, 25-7-99), mientras que otros hicieron referencia a la necesidad de preservar esa zona como espacio verde, tanto por la necesidad de descongestionar un área de intenso flujo de tránsito como para recuperar la "traza olvidada del Maldonado" (C. Lebrero, 1996). Sin embargo, el principal inconveniente en relación con las inundaciones es la construcción de playas de estacionamiento subterráneas, que se encontrarían altamente expuestas al fenómeno.

La existencia de estas y otras intervenciones18 marcan la tendencia señalada en relación con la desvinculación entre la inundación y la gestión urbana, entre lo que ocurre en la superficie y lo que ocurre por debajo de Buenos Aires. La ausencia del riesgo -en este caso, por inundaciones- como parte integral de la gestión de la ciudad lleva a una "dualización": lo que no se ve -pero que se hace evidente cuando la inundación "descubre" la vulnerabilidad-, frente a lo que se ve y que contribuye diariamente a la construcción del riesgo en la ciudad.

Tal separación se pone en evidencia también en los organismos municipales de gestión urbana: "lo que no se ve" está a cargo de la Secretaría de Obras y Servicios Públicos, mientras que "lo que se ve" está a cargo de la Secretaría de Planeamiento Urbano, las cuales no tienen un contacto evidente entre sí en lo que respecta a la toma de decisión.

4. Alternativa posible: la gestión integral del riesgo
La modalidad de manejo de la inundación puesta en evidencia en Buenos Aires se vincula con la noción de desastre como producto, noción que también subyace las discusiones aparecidas en los medios de comunicación que fueron comentadas líneas arriba. Supone, asimismo, una concepción de manejo basado sobre la existencia, a grandes rasgos, de tres momentos claramente diferenciados en el llamado "ciclo del desastre" (antes durante y después), cada uno de los cuales exige actividades específicas. Para la fase "pre-desastre" se plantean acciones ligadas a la prevención y mitigación del evento físico detonante (en este caso, las inundaciones). La fase "durante" se inicia inmediatamente después de haberse producido el fenómeno y comprende todas las actividades ligadas con el rescate (como la movilización de equipos y personal capacitado para salvar vidas y bienes). Finalmente, en la fase "pos-desastre" se incluyen acciones tendientes a restablecer las condiciones de "normalidad" en la comunidad afectada por el evento.

Esta modalidad de manejo está vinculada, además, con una sobreespecialización de instituciones ligadas a cada uno de los tres momentos del ciclo. Así, existen organismos como la actual Dirección General de Emergencias Sociales y Defensa Civil (DGESyDC) del Gobierno de la Ciudad, que tradicionalmente han llevado a cabo acciones en el momento de la respuesta y de rehabilitación. Lo mismo puede decirse del SAME, que, junto con la DGESyDC y otras instituciones han formulado en abril de 1998 un Plan Sanitario para Amenaza de Inundaciones como respuesta al probable efecto de la crecida extraordinaria del Paraná en la ciudad de Buenos Aires (evento Niño 1997/98).

Otros organismos, como el Instituto del Agua y el Ambiente, en distintas etapas y bajo diferentes circunstancias, han desarrollado diferentes proyectos tendientes a aumentar la capacidad de conducción de los ya antiguos desagües pluviales porteños, con lo cual la actuación se ubica en la fase pre-desastre.

Generalmente, estas instituciones no logran una adecuada articulación entre ellas, llegándose inclusive a situaciones de superposición y/o de excesiva fragmentación en la gestión (sobre todo, esto último).

Frente a esta alternativa de manejo (que es, por otra parte, la que imperó en Buenos Aires desde siempre), se plantea una gestión integral del riesgo que deriva de la consideración del desastre como el momento en que se devela el riesgo. Tal gestión supera el manejo compartimentado tradicional y propone una intervención en fases concatenadas e integradas horizontalmente, en donde las actividades que se llevan a cabo en cada fase tienen una repercusión -positiva o negativa- en lo que sucede en otra fase (A. Lavell, op. cit.).

Tales actividades se distribuyen en una serie de conjuntos que hacen a gestiones particulares dentro de la gestión integral:

gestión de la peligrosidad, que busca disminuir probables impactos de los fenómenos naturalmente peligrosos (en este caso, las inundaciones);

gestión de la vulnerabilidad, que actúa sobre la situación socioeconómica antecedente de la población y sobre sus condiciones materiales de vida, de manera de reducir sus carencias y acrecentar sus potencialidades;

una gestión de la respuesta o de la emergencia, que busca asegurar las condiciones mínimas de seguridad durante el impacto del fenómeno;

una gestión de la rehabilitación y la reconstrucción, que pretende restablecer las condiciones normales de vida de los grupos afectados.

En este modelo de gestión que toma en cuenta el carácter continuo del riesgo, las actividades se incorporan a lo largo del proceso y no quedan necesariamente ligadas con una fase en particular. Así, la prevención puede tenerse en cuenta en varios de los subconjuntos de actividades, como es el caso en el cual la gestión de la rehabilitación y la reconstrucción se plantea en términos de reducción de la vulnerabilidad futura y no de una simple vuelta a la situación pre-desastre (J. Barrenechea y E. Gentile, 1998).

Organismos como el Servicio de Hidrografía Naval (SHN), el Servicio Meteorológico Nacional (SMN) o el propio INA pueden aportar a la gestión de la peligrosidad, no sólo con el pronóstico de eventos. De hecho, el INA se sirve de la información generada por los dos primeros para la modelación del funcionamiento hidráulico de los conductos canalizados. Los estudios generados por estas instituciones deberían incorporarse como parte del ordenamiento territorial de la ciudad, en la gestión de la vulnerabilidad. En este sentido, los planes y proyectos generados en el ámbito de la Secretaría de Planeamiento Urbano deberían tener en cuenta la existencia de los arroyos canalizados por debajo de calles y avenidas, en el momento de definir la zonificación urbana y de permitir la construcción de cualquier tipo de emprendimiento en zonas peligrosas. Al mismo tiempo, la implementación de tales normas complementaría eficazmente la ejecución de obras de ingeniería.

Otras acciones complementarias tienen que ver tanto con la gestión de la vulnerabilidad como de la emergencia. Los procesos de comunicación del riesgo son fundamentales en zonas densamente pobladas como lo son las áreas inundables de Buenos Aires, donde es prácticamente imposible revertir la situación presente. Estrategias ya existentes como los sistemas de alerta, o campañas de información y capacitación para la población residente en las áreas peligrosas son medidas que tienden a disminuir la vulnerabilidad en el corto y el mediano plazos19. En este último caso, el complejo mosaico de situaciones de vulnerabilidad existente en la ciudad hace que el diseño de una estrategia de comunicación deba considerar especialmente la diversidad de características de la población a la cual va a ser destinada. Todas estas medidas deberían ser convenientemente estudiadas, sobre todo en relación con los costos económicos y políticos que implicarían su implementación o la falta de ella. Muchos son los casos en los que las actividades ligadas con la gestión de la vulnerabilidad y de la peligrosidad resultan menos onerosas que las pérdidas económicas que genera un desastre. Pero también es cierto que, por ejemplo, establecer nuevos criterios de zonificación urbana o de edificación puede tener un costo político ligado con la promoción de estas actividades (A. Lavell, op. cit). Lo propio ocurre con el costo de oportunidad de construir una gran obra de infraestructura dirigida a gestionar la peligrosidad, que implica una inversión que podría destinarse a otro tipo de obras mucho más "visibles" (hospitales, escuelas, mejoras en el transporte, etc). Estas cuestiones tienen que ver directamente con el componente "incertidumbre" y requieren de la participación de los actores involucrados, a fin de diseñar la estrategia de resolución más conveniente.

En todo caso, la idea fundamental de una gestión integral del riesgo es su incorporación a los procesos de gestión urbana, entendiendo que toda decisión que se tome respecto de la ciudad y sus áreas sujetas a peligrosidad natural incidirá en forma directa sobre la configuración de situaciones de este tipo.

5. A modo de conclusión
La Ciudad de Buenos Aires se encuentra en una situación en que son altas la peligrosidad por inundaciones recurrentes, la exposición de bienes y personas, la vulnerabilidad de amplios sectores sociales de la población y la incertidumbre por excesiva compartimentación, superposición de organismos y sobresimplificación en la toma de decisión.

La problemática del riesgo ha estado históricamente ausente en la gestión urbana, lo cual ha favorecido la desvinculación entre la existencia de un peligro asociado con las inundaciones y los procesos de ocupación de las áreas inundables, de una u otra forma, se "regularon" desde el aparato público. De esta manera se produjo una separación de la ciudad entre "la parte que se ve" y "la parte que no se ve", lo que se refleja en los mecanismos de gestión de ambas "partes".

Tal situación se relaciona con la concepción de desastre como "producto", concepción que también alimenta una idea de manejo de la inundación con énfasis en las acciones de emergencia, de carácter reactivo y coyuntural. Cuando la acción tuvo que ver con momentos previos a la aparición del desastre, la solución priorizada fue única: la construcción de obras de ingeniería.

El modelo de gestión integral del riesgo propuesto como alternativa constituye un desafío, ya que supone un cambio total en la concepción que sustenta no solo el manejo de las inundaciones, sino el manejo de la ciudad. Requiere de la incorporación del riesgo en la gestión urbana, con la participación de organismos que hasta el momento tienen competencia en cuestiones aparentemente ajenas a la construcción cotidiana del riesgo. Requiere, finalmente, de la comunicación y la difusión de la información sobre el riesgo a los actores involucrados, información que debe constituirse, además, en un insumo para la toma de decisión.

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Noticias periodísticas
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Clarín, 10-4-89, Información General, pp. 22 a 25.
Clarín, 2-2-99. "Admiten que Buenos Aires se inundará igual que ahora hasta junio del 2000". Información General; pp. 32-33.
La Nación, 15-12-98."Prometen cambiar toda la red pluvial". General. La Nación line; http://www.lanacion.com.ar/98/12/15/g02.htm
La Nación , 25-7-99. "El Islam se hace fuerte en Palermo". General. La Nacion line; http://www.lanacion.com.ar/99/07/25/g01.htm

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Notas
* En enero 2001 se repitió el fenómeno que tuvo graves consecuencias en vidas humanas y daños materiales (nota de RE). < VOLVER >
1 Solamente en la década de 1990 se produjeron alrededor de 20 inundaciones catastróficas, bajo los gobiernos de Grosso, Bouer, Domínguez y de la Rúa. < VOLVER >
2 La sudestada se produce cuando soplan vientos del sector Sudeste que empujan las aguas del río de la Plata sobre la costa, hecho que impide el normal drenaje de los cursos de agua que desembocan en aquél.
3 El Radio Nuevo comprende las cuencas de los arroyos Maldonado, Medrano, Cildañez y Vega, además de toda el área de afluencia directa al Riachuelo. < VOLVER >
4 Este caso es objeto de estudio de la investigación "Gestión urbana pública y desastres. Inundaciones en la baja cuenca del arroyo Maldonado (Capital Federal, 1945-1998)"; Lic. Silvia González, beca de Formación de Posgrado (1998-2000), CONICET. < VOLVER >
5 Para el caso del arroyo Maldonado, se preveía la construcción del denominado "aliviador del curso inferior", cuyo trazado coincide, a grandes rasgos, con el proyectado por el Instituto Nacional del Agua y el Ambiente en 1994. < VOLVER >
6 Con posterioridad, se denominó Secretaría de Producción y Servicios y actualmente, Secretaría de Obras y Servicios Públicos. < VOLVER >
7 En enero, la lluvia caída alcanzó los 192,2 mm, con una intensidad máxima de 71,1 mm/hora, registrada a las 6:00 horas del día 26. En mayo, la lluvia alcanzó los 308,5 mm, con una intensidad máxima de 42,5 mm/hora registrados a las 6:00 horas del día 31. < VOLVER >
8 Además de la reconstrucción de la Avda. Juan B. Justo, la "Red de Vías Rápidas" incluía la finalización de la Avda. 9 de Julio (tramo norte), la finalización de la autopista que une la 25 de Mayo con un nuevo puente sobre el Riachuelo, el ensanche de la Avda. 27 de Febrero y la construcción de una avenida entre Avda. General Paz y Avda. de los Incas (R. Azaretto, 1995). < VOLVER >
9 Los planes proyectados para Buenos Aires desde principios de siglo fueron: Plan Chanourdie (1906), Plan Bouvard (1910) Proyecto Orgánico de Urbanización del Municipio: El plano regulador y de reforma de la Capital Federal (1925), Plan Regulador para Buenos Aires (1938), Evolución de Buenos Aires en el tiempo y en el espacio (1956), Plan Regulador de la Ciudad de Buenos Aires (1968), Plan Urbano y Ambiental (actualmente en discusión). < VOLVER >
10 El Código permitía la existencia de alturas máximas y alturas fijas. Un ejemplo de la aplicación del criterio de alturas fijas son las Diagonales Norte y Sur de la ciudad; un ejemplo del aprovechamiento de alturas máximas es la Avenida de Mayo (Arq. H. Civelli, com. pers.). < VOLVER >
11 Una posterior reelaboración de los índices de superficie edificable y área edificable por parcela hecha por la Oficina del Plan Regulador de la Ciudad de Buenos Aires en 1960, dio como resultado un Factor de Ocupación de la Tierra promedio (FOT) de 5, considerado alto por los especialistas. (O. Suárez, 1986). < VOLVER >
12 Tal tendencia se observó además en otras decisiones, como la violenta erradicación de villas de emergencia. < VOLVER >
13 La principal crítica que se hizo a la sanción de estas reformas fue la urgencia en llevarlas a cabo, ya que de acuerdo con lo establecido en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, antes de modificar el Código de Planeamiento debería haberse implementado el Plan Urbano Ambiental (aún en discusión), que constituye el marco al cual debe ajustarse el anterior. < VOLVER >
14 Este relevamiento es parte de la investigación en curso, ya referida en la nota 5. < VOLVER >
15 En tales casos no solamente se produce la pérdida de los bienes allí existentes, sino que además se pueden suscitar inconvenientes con instalaciones eléctricas, de gas, etc. Uno de los casos más notables fue la pérdida de una flota de aproximadamente 200 taxis estacionados en un garage de Nuñez, en la inundación del 25 de enero de 1985 (Clarín, 28-1-85), hecho que volvió a repetirse en ocasión de la inundación del 9 de abril de 1989, esta vez con el resultado de 40 coches destruidos (Clarín, 10-4-89). < VOLVER >
16 Los documentos de avance son: "Prediagnóstico territorial y propuestas de estrategias" (1997) y "Elementos de diagnóstico" (1998). < VOLVER >
17 En el arranque del camino de acceso, se preveía el relleno de una zona para la construcción de las conexiones viales, que se prolongaría hasta aproximadamente 300 metros de la costa (R. van Oostrum y N. van Viliet, 1993). < VOLVER >
18 Ejemplos son las excepciones hechas al Código de Planeamiento Urbano que permitieron un aumento sustancial en el FOT para algunas construcciones localizadas en la baja cuenca del Maldonado, en áreas de alto valor inmobiliario. Tal es el caso del edificio ubicado en las calles Oro y Cerviño (Palermo), del cual se premió el retiro de frente con un aumento en la superficie construible (S. Flores, op. cit.).< VOLVER >
19 Las acciones tendientes a mejorar la situación social y económica de la población vulnerable requieren acciones de largo plazo, que ataquen causas estructurales de fondo ligadas con el funcionamiento del sistema político y económico.