Para empezar aclararemos algunos conceptos relacionados con el software libre que suelen llevar a confusión, y a continuación revisaremos los motivos por los que las AAPP deberían usar y producir de forma preferente programas libres, prestando especial atención al marco jurídico y a los requisitos operativos del sector público. Aunque tomaremos como referencia la legislación española, estos argumentos son válidos para la gran mayoría de casos.

¿Qué es el software libre?

El término software libre no se refiere a una tecnología concreta, sino a un conjunto de licencias. Aunque existen varios tipos de licencias libres, que conceden derechos ligeramente distintos, podemos considerar programas libres a aquellos que otorgan a los usuarios las siguientes libertades:

1.

La libertad de usar el programa para cualquier finalidad, sin limitaciones temporales, por número de usuarios, etc.
2.

La libertad de estudiar el programa y adaptarlo a sus necesidades.
3.

La libertad de distribuir copias del programa a terceros.
4.

La libertad de introducir modificaciones al programa y distribuirlas para que la comunidad pueda beneficiarse de ellas.

Aunque no se mencione explícitamente, las libertades 2 y 4 requieren que el usuario tenga acceso al código fuente del programa, por lo que suele llamarse también software de fuente abierta o open source. Por código fuente se entiende el conjunto de instrucciones, expresadas en un lenguaje de programación como Java o C, que forman el programa. Por contra, los programas llamados privativos, o de fuente cerrada, se distribuyen en forma de código objeto o código binario, que puede ser directamente ejecutado por un sistema informático pero no es legible por un programador.

El ejercicio de estas libertades aporta una serie de beneficios que son especialmente significativos para el sector público. Entre los más importantes se encuentran la independencia tecnológica, la seguridad, la interoperabilidad, la transparencia, la conservación de la información y la reducción de costes.

Papel de las AAPP frente a las TIC

Las Administraciones Públicas juegan múltiples roles en la industria del software y otras tecnologías de la información, y todos ellos deben ser tenidos en cuenta en este debate. Entre los más importantes destacan los siguientes:

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Proveedora de servicios: todas las Administraciones ofrecen servicios a los ciudadanos y a otras Administraciones a través de distintas infraestructuras informáticas.
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Usuaria y compradora: las AAPP consumen infinidad de productos de software en equipos de escritorio, sistemas intermedios, servidores, sistemas empotrados, etc.
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Desarrolladora: a través de las universidades, centros de investigación y proyectos de colaboración con el sector privado, subvenciona gran cantidad de proyectos de desarrollo de software.
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Reguladora y referente: las distintas administraciones son a menudo encargadas de implantar de forma masiva nuevas tecnologías o aplicaciones, así como de regular los canales de comunicación interna entre administraciones y también entre éstas y sus administrados.

Neutralidad e imparcialidad

Antes de presentar los argumentos que apoyan el uso de programas libres en las AAPP conviene aclarar algunos conceptos que suelen usarse de forma incorrecta en este debate, bien por ignorancia o por conveniencia. Se ha dicho en repetidas ocasiones que el estado debe garantizar la neutralidad tecnológica de sus actuaciones, y este término ambiguo es utilizado a menudo por los distribuidores de software privativo para oponerse a las iniciativas que pretenden regular el uso de software libre en el sector público.

Para rebatir este engañoso argumento basta con recordar que el denominador común de los programas libres, como ya hemos visto, no es una tecnología determinada, sino una serie de derechos que se otorgan al usuario. La elección de usar software libre no implica de forma general preferir una tecnología sobre otra. Pero aunque así fuera, no es cierto que la Administración deba ser neutral frente a las tecnologías. Debe ser, evidentemente, imparcialfrente a los proveedores, pero es su potestad imponer las condiciones necesarias para alcanzar sus objetivos de acuerdo con las normas aplicables en cada caso.

Por lo tanto, si el pliego de condiciones de un concurso público exige el uso exclusivo de software libre, no se está excluyendo a priori a ningún proveedor. Solamente se le impone una condición legítima, del mismo modo que a una constructora se le exige que entregue los planos de las obras que ejecuta. Los proveedores que no estén dispuestos a cumplir con las condiciones impuestas por la administración no pueden alegar discriminación, pues son ellos mismos los que se excluyen del concurso.

Marco legal

A continuación veremos en qué aspectos es relevante para la elección de software libre o privativo el marco jurídico que rige la contratación de bienes y servicios por parte de las AAPP. Las referencias concretas a la legislación española y europea pueden consultarse en la Propuesta de recomendaciones a la Administración General del Estado sobre utilización del software libre y de fuentes abiertas (NIPO: 326-05-044-3) y en el Estudio del Programa IDA sobre el uso de los programas de fuentes abiertas en el Sector Público.

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Defensa del interés general. Siendo iguales el resto de factores, el uso de software libre beneficia a la sociedad en su conjunto y a la inmensa mayoría de ciudadanos, mientras que el uso de software privativo beneficia únicamente a unos pocos. Además el segundo suele reportar beneficios casi exclusivamente a empresas extranjeras, mientras que el primero fomenta el crecimiento de la industria nacional de servicios y permite ahorrar divisas.

En su papel de productora de software, directamente o a través de contratos y subvenciones, la Administración debe considerar en todos los casos la posibilidad de liberar bajo una licencia libre los programas de los que es propietaria. Dejando de lado los beneficios técnicos que ello reporta, esos programas son de propiedad pública, por lo que deberían ser también de conocimiento público. Más que buscar argumentos para respaldar esto, la pregunta que habría que responder es: ¿qué razones puede haber para no liberar esos programas?
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Transparencia. El uso de software libre permite que cualquier ciudadano pueda comprobar por sí mismo la integridad y seguridad de los programas que usa su administración. Esto es especialmente importante en la Administración electrónica y en los sistemas que manipulan datos sensibles.
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Eficacia y eficiencia. En la inmensa mayoría de casos el software libre tiene las mismas prestaciones que el software propietario equivalente con un coste de implantación y mantenimiento mucho menor.
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Independencia tecnológica. Una de las consecuencias más nocivas del uso de software propietario es el llamado efecto del cliente cautivo: el usuario de este software depende de las decisiones comerciales de un único proveedor, que puede en cualquier momento forzarle a actualizar el producto, suspender el soporte o abandonar el producto de forma definitiva. El software libre, al garantizar el acceso al código fuente, permite elegir los proveedores de desarrollo, mantenimiento y soporte en un mercado de libre competencia.
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Acceso a los servicios. Las AAPP, en su papel de prestadoras de servicios, deben garantizar la accesibilidad a los mismos desde una amplia variedad de plataformas, sin discriminar a los ciudadanos por usar un software determinado ni forzarles a adquirir determinados productos. Para la accesibilidad a personas discapacitadas es fundamental que estos servicios se ajusten a los estándares establecidos. Los programas propietarios, al generar beneficios por licencias de uso, utilizan por lo general formatos y protocolos de comunicación también propietarios que les permiten mantener cautivos a sus usuarios. Con el software libre sucede justamente lo contrario.
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Seguridad. El modelo de seguridad de la gran mayoría de programas propietarios se basa en la ocultación: si no se conoce el funcionamiento de un programa, es más difícil encontrar sus vulnerabilidades. Este modelo implica que sólo el propietario del programa puede corregir sus vulnerabilidades, y que éstas tenderán a ocultarse para no perjudicar a la imagen comercial del producto.

El modelo de seguridad del software libre se basa en la transparencia, con la convicción de que todos los errores se acaban detectando cuando hay un número grande de gente buscándolos. La amplia base de usuarios y desarrolladores de estos programas garantizan además un tiempo de respuesta rápido ante incidencias de seguridad. La transparencia permite verificar mediante auditorías la ausencia de código maligno que pueda abrir puertas traseras en los programas, lo cual es fundamental para aplicaciones seguras. Estas características han llevado a las agencias de seguridad e inteligencia de varios países a recomendar y usar software libre, y a crear versiones propias prestando una atención especial a la seguridad.
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Protección de la diversidad lingüística. Cuando un usuario de software propietario desea usar un idioma distinto al del proveedor debe confiar en que éste lo traduzca, lo cual dependerá de criterios comerciales y económicos. El software libre puede ser traducido por la comunidad de usuarios de una lengua o por la propia Administración.

De los puntos anteriores se desprende que el marco jurídico actual ya favorece en muchas ocasiones el uso de software libre, aunque no se mencione explícitamente, debido a las libertades que confiere y a las características que de ellas se derivan.

Requisitos operativos

Las AAPP persiguen ciertos aspectos operativos que tienen como objetivo proteger los intereses de los ciudadanos y garantizar el acceso a los servicios que proporcionan. De forma general, estos requisitos son los siguientes:

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Libertad de elección. El software libre garantiza la libertad de elección de productos gracias a su modularidad, su disponibilidad en un gran número de plataformas y al uso de formatos de archivo abiertos. Por otro lado garantiza también la libre elección de proveedores para la implantación, desarrollo, mantenimiento y soporte de los productos gracias al libre acceso al código fuente.
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Protección de la inversión. La continuidad de los productos de software libre está garantizada por la disponibilidad del código fuente, que permite mantener los productos durante un tiempo indefinido. También se protege la inversión en hardware al evitarse las actualizaciones forzosas, que prácticamente siempre obligan a ampliar o substituir los equipos, prolongando el ciclo de vida de los mismos.
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Mejor relación precio/rendimiento. Los servicios sobre el software libre se ofrecen en un mercado de libre competencia, por lo que sus precios son menores a los ofrecidos por el mantenimiento y soporte de programas propietarios. Además, a menudo el soporte a programas propietarios es proporcionado por proveedores sin acceso al código fuente, lo cual supone un perjuicio muy importante a la calidad del servicio que pueden ofrecer.
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Garantía de comunicación e interoperabilidad de los sistemas. En la actualidad existen un gran número de islas administrativas, servicios que no pueden comunicarse con el resto de administraciones por el uso de formatos y protocolos de comunicación propietarios. Para una administración electrónica accesible y eficaz es imprescindible el uso de estándares en todos los sistemas, que permitan interoperar con independencia de estrategias comerciales.

Conclusiones

En las líneas anteriores hemos enumerado los aspectos más relevantes del marco jurídico y los requerimientos operativos de las AAPP frente al uso y producción de software. De estos puntos se desprende que el software libre cumple con todos esos requisitos legales y operativos, cosa que no sucede con el software propietario.

Pero más allá de los argumentos técnicos y legales, el software libre representa un paso adelante hacia una sociedad de la información más libre y justa, donde el acceso al conocimiento no esté controlado por intereses económicos. En este nuevo marco, el gasto en productos de software deja de ser un gasto para pasar a ser una inversión en conocimiento. Por todo ello, es obligación de la Administración, en su papel de reguladora y referente, usar, apoyar y difundir el software libre en todos los ámbitos de su competencia, animando así a los ciudadanos a participar en esta comunidad, cada vez más extensa, en que el conocimiento no es una mercancía sino una valiosa propiedad colectiva.