Introducción

La integración regional en Asia es el resultado de un largo proceso iniciado hacia fines de la segunda guerra mundial. La primera aproximación a esa integración se produjo cuando Estados Unidos acordó su ayuda a los países del Asia oriental con la condición de que estrecharan sus vínculos comerciales con el Japón. Esta ayuda condicionada tenía la finalidad de asegurarle excedentes al Japón para permitirle pagar los préstamos que habían contraído en Estados Unidos. El lanzamiento de la integración lo dieron luego las firmas japonesas al buscar mano de obra barata para paliar el aumento salarial en su país. Estas firmas fragmentaron los procesos productivos y localizaron diferentes segmentos de la producción de un mismo bien en función de las ventajas respectivas de los países que las acogían. De esto resultó una integración económica de facto. Hacia el final de los años 1970, la deslocalización de las industrias japonesas intensivas en mano de obra en Corea del Sur y Taiwán, antiguas colonias japonesas, fue reemplazada por deslocalizaciones cada vez más numerosas en los países de la ASEAN, donde la mano de obra era mucho más barata. La integración económica de los países asiáticos se reforzó desde el momento en que la entrada de China a la OMC era ya un proyecto seguro, lo que sucedió un año antes del 11 de diciembre de 2001, fecha de su admisión oficial.

Varios factores concurrieron al acercamiento de China a los países vecinos. China dispone de una mano de obra no solamente barata sino también abundante, y hasta "infinita", según la expresión de Arthur Lewis1. Así ha llegado a ser el taller del mundo. El mercado chino, cuyo tamaño no puede compararse con el de los países de la región, representa una salida importante para las exportaciones de sus vecinos y, desde que entró en la OMC, China presenta mejores garantías institucionales para proteger a los inversores. Entonces ese mercado es percibido por los países de la ASEAN como una nueva posibilidad de expansión comercial, y también como una amenaza porque, para mantenerse integrados al mercado mundial, estos países deben redefinir su especialización internacional, seleccionando un segmento de producción más intensivo en capital y más sofisticado que el de China.

El refuerzo de la integración regional aparece entonces en Asia como un medio de levantar el desafío lanzado por China. Para los líderes de la ASEAN, la integración de China a su unión regional permitiría aumentar la cooperación y atenuar la competencia.

Según la teoría clásica del comercio internacional, retomada por los economistas neoclásicos, la apertura comercial y la especialización son benéficas para la actividad económica, lo que explica la abundante literatura económica sobre ese tema en la segunda mitad del siglo XX y la preocupación constante por constituir uniones regionales.

El principal criterio de eficacia de una unión regional es la posibilidad de realizar intercambios a menor costo. Para definir las condiciones de esos intercambios, Jacob Viner2 introdujo los conceptos de trade creation (creación de comercio) y de trade diversion (desvío del comercio). La creación de comercio supone la supresión de tarifas aduaneras y permite satisfacer la demanda de un bien con una importación a menor costo, incluso en detrimento de la producción local. En cambio, el desvío del comercio obliga, como consecuencia de la introducción de barreras aduaneras, a realizar la importación dentro de la unión, favoreciendo así a los países que la integran, aunque produzcan a un costo más elevado. La unión está considerada como una mejora del bienestar cuando la creación de intercambios es mayor que el desvío.

Sin embargo, deben respetarse varios criterios para que la creación de comercio sea considerada como benéfica:

- la unión debe contar con numerosos países miembro;
- el comercio o el intercambio entre los países de la unión debe ser mucho más importante que con los países no miembro;
- para evitar los efectos de desvío, las tarifas comunes aplicadas fuera de la zona deben ser bajas;
- la producción de los países miembro debe ser, en gran parte, la misma, debiendo esa especialización estimular la competencia entre ellos y
- deben existir significativas diferencias de costo entre los países miembro, para que la sustitución de la producción nacional por el intercambio represente una ganancia sustancial.

Una vez planteadas estas reglas, queda por saber qué tipo de asociación regional se ha instaurado en Asia. La pregunta es pertinente porque la integración asiática no fue impuesta por tratados entre las naciones. En la literatura existen cuatro formas de regionalización posibles: la zona de librecambio, la unión aduanera, el mercado común y la unión monetaria. En la zona de librecambio no hay tarifas comunes hacia los países de fuera de la zona, mientras que en la unión aduanera la reducción (o la supresión) de las tarifas aduaneras entre los países miembro está acompañada por un sistema de tarifas comunes para los países no miembro. La Unión Europea fue, en sus comienzos, una unión aduanera, así como el Mercosur (la Argentina, el Brasil,el Uruguay y el Paraguay), que preveía en su origen una protección de la región respecto del resto del mundo por medio de tarifas aduaneras preferenciales para los países miembro. Pero la Unión Europea no fue nunca un mercado común, ya que éste debe garantizar, en particular, la libertad de movimiento de los factores productivos, y especialmente del trabajo. En cuanto a la unión monetaria, su racionalidad tiene que ver con la teoría de las zonas monetarias óptimas, tal como ha sido definida por Robert Mundell3.

Los países en vías de desarrollo orientados hacia la exportación han intentado la experiencia de la integración regional con resultados desiguales. Tal como las hemos presentado, las condiciones necesarias para el éxito de la integración no se adaptan a esos países, a causa de su muy fuerte especialización industrial, a menos que una extensión de la teoría establezca otras condiciones. En efecto, la necesidad de extender el mercado para poder aplicar economías de escala a una gama más amplia de productos tendería a validar, en el caso de estos países, la pertinencia de las uniones aduaneras. Ese tipo de regionalización permitiría bajar los costos de producción, aumentaría la competencia entre los productores de los diferentes países de la unión e incrementaría la protección en relación con los productores externos4, favoreciendo la sustitución de las importaciones provenientes del exterior de la unión. El desvío de importaciones alentaría el desarrollo de nuevas industrias y sería benéfico, aunque en los países desarrollados se lo considere dañoso.

Entonces podemos preguntarnos si es pertinente recurrir a la unión aduanera, cuando la supresión pura y simple de las tarifas es mucho más favorable para el aumento de los intercambios. La respuesta a favor de la unión aduanera surge de tomar en cuenta otra variable, diferente del interés del consumidor: la posibilidad de disponer, en gran cantidad, de bienes públicos capaces de contribuir más eficazmente al desarrollo y a la industrialización. La unión aduanera le da prioridad a los objetivos de crecimiento a largo plazo antes que a la asignación de recursos a corto plazo.

Después de una breve revisión de las diferentes formas de organización regional intentadas en la región desde la segunda guerra mundial analizaremos -con ayuda de varios instrumentos pero, sobre todo, de un modelo econométrico- las consecuencias de la entrada de China en la OMC, para la propia China y para todos los países vecinos, desde el punto de vista de la división del trabajo. A partir de encuestas, abordaremos luego las disposiciones que los gobiernos de Malasia y Tailandia tienen la intención de tomar, considerando las modificaciones que se están operando, así como las nuevas formas de división del trabajo en la industria electrónica. Este análisis nos permitirá formular pronósticos en materia de división del trabajo asiático y concluir con las posibilidades que se ofrecen a los países en vías de desarrollo de seguir progresando en la cadena de valor.

Numerosos intentos de organización regional

Aunque la integración económica se implementó en Asia de facto, durante la segunda mitad del siglo XX los países asiáticos no descuidaron los aspectos institucionales. En varias ocasiones trataron de integrar al proceso a una cantidad creciente de países, pero la mayor parte de las organizaciones que se crearon lo fueron para responder principalmente a necesidades políticas y militares.

Este fue el caso, en primer lugar, de la SEATO (Southeast ASEAN Treaty Organisation), creada por iniciativa de los Estados Unidos, en el marco de su política de containment. De 1954 a 1977 esta organización tuvo principalmente el propósito de garantizar la seguridad. Incluía a Filipinas, Tailandia, Japón y Corea del Sur. La ASA (Association of Southeast Asia), primer intento de cooperación económica que tuvo lugar en la misma época, sólo duró dos años (1961-1963). Fracasó por los conflictos que oponían a los diferentes países miembro, especialmente la reivindicación de Filipinas de los territorios del Norte de Borneo, Sabah y Sarawak, pertenecientes a Malasia. En cuanto a la ASPAC (Asia Pacific Council) que agrupó a Corea del Sur, Malasia, Filipinas, Vietnam del Sur y Tailandia entre 1966 y 1973, también tuvo un propósito político, el de servir de contención al comunismo.

La creación de la ASEAN respondió a la misma estrategia. El acuerdo formal de la Declaración de Bangkok fue firmado en agosto de 1967 por Malasia, Tailandia, Filipinas, Singapur e Indonesia, en plena guerra de Vietnam. Teóricamente, esta organización estaba abierta a otros países, pero ninguno se asoció antes de 1984, fecha de la adhesión de Brunei, seguida bastante después por Vietnam en 1995, Laos y Birmania en 1997 y Camboya en 1999.

Aun cuando la prioridad anunciada era promover el desarrollo económico de la región, la organización mantuvo durante diez años un carácter eminentemente político. Facilitó el acercamiento entre Malasia e Indonesia, impulsó la alianza entre Tailandia (que había apoyado a Estados Unidos durante la guerra de Vietnam) y los demás países no comunistas, y suministró un marco de negociación para resolver el problema planteado por las pretensiones territoriales de Filipinas sobre Sabah y Sarawak. De manera general, contribuyó a la estabilización política de la región precisamente en el momento, inmediatamente después de la guerra de Vietnam, en que el contexto político estaba en vías de sufrir profundos cambios.

El objetivo económico, mucho menos definido, era establecer una unión aduanera del tipo del Mercado Común Europeo. Más recientemente, en 1998, se lanzó la idea de acercarse al modelo de la Unión Europea. Pero, al principio, los intentos para darle a este grupo de países un marco institucional consistieron, en su mayoría, en promover iniciativas de cooperación industrial en gran escala. Así, en 1976, la AIP (ASEAN Industrial Projects) tuvo la finalidad de permitir una mejor explotación de los recursos naturales destinados a abastecer el mercado regional. Este proyecto tuvo un éxito limitado y todos los que siguieron se malograron porque emanaban directamente de los gobiernos, sin que se hubiera realizado previamente ningún estudio de "factibilidad" y sin que se implementara ningún circuito de financiamiento. Un año más tarde, el PTA (Preferential Trading Arrangement) pretendió fijar tarifas preferenciales según la cláusula de la nación más favorecida (para las naciones que habían firmado el acuerdo). El fracaso de este segundo proyecto se debió al hecho de que los bienes que tenían más valor estaban excluidos del acuerdo y de que los que gozaban de una reducción tarifaria no podían ser objeto de intercambio, ya fuera porque se producían en todos los países, o porque no ofrecían ninguna utilidad y entonces no había interés en intercambiarlos (fue el caso de las máquinas barredoras de nieve para las cuales se bajó fuertemente la tarifa ¡ya que no se pensaba importarlas!). En 1981 la AIC (Asian Industrial Complementation), una versión mejorada de la AIP, trató de promover la industrialización en el marco de una política de sustitución de importaciones regional. El proyecto inicial consistía en fabricar en común un modelo de automóvil, debiendo cada país garantizar la fabricación de una parte bien precisa del producto terminado. Por desgracia, fue imposible ponerse de acuerdo sobre la "división del trabajo", ya que todos los países expresaron la misma preferencia para la fabricación de las partes de mayor valor agregado. Finalmente, cada país decidió fabricar su propio modelo de vehículo, y no hubo otro proyecto. Teniendo en cuenta las experiencias pasadas, la AIJV (ASEAN Industrial Joint Venture) retomó en 1983 los objetivos de la AIP pero con una fórmula más flexible. No sólo trató de asociar al sector privado, sino también a países no miembros de la ASEAN y admitía el principio de la participación mayoritaria de un solo país. Su éxito, sin embargo, fue mediocre, en particular porque no logró vencer las resistencias para la reducción de los derechos aduaneros. Temiendo perjudicar su propia producción, los países de la ASEAN rechazaron toda importación sin garantía de reciprocidad. Finalmente, el BBC (Brand-to-Brand Complementation), que sustituyó a la AIC en 1988, trató de reemplazar la estrategia de sustitución de importaciones por la promoción de las exportaciones. Entre otras medidas, alentó las economías de escala en el sector de la producción automotriz, gracias a un sistema de intercambio de repuestos para marcas determinadas. Sin embargo, no tuvo mayor éxito, ya que cada país quería seguir atribuyéndose la producción de las piezas de alto valor agregado.

Estos sucesivos intentos, seguidos por otros tantos fracasos, son un testimonio de las hesitaciones de la ASEAN en materia de estrategia económica. También pueden explicarse por la variedad de situaciones, tanto demográficas como económicas, dentro de la ASEAN (véase cuadro Nº 1). Sin embargo, este retraso institucional no impidió la realización de la integración de facto que había comenzado después de la segunda guerra mundial y cuya evolución fue particularmente notable a partir de los años 1970.

Cuadro Nº 1. Algunas características de los países de la ASEAN

Fuente: Chelem-CEPII.