1. La situación
En Estados Unidos, en los últimos noventa días han ocurrido dos acontecimientos que se han ocultado o han sido disimulados por la prensa de los países latinoamericanos donde tuvieron lugar privatizaciones o se intenta repetirlas, o donde aún se propugnan nuevas medidas desregulatorias. El primer acontecimiento consistió en la sanción que recibió la compañía ExxonMobil ante la acción judicial del Pueblo del Estado de Alabama por falsear, primero, y mentir, luego, al gobierno estadual. La compañía incurrió en una liquidación inexacta de las regalías que debía desembolsar por la explotación de los yacimientos gasíferos del golfo del Caribe. El castigo por el fraude se fijó en una multa de 3.500 millones de dólares, muy elevada en comparación con los montos casi nulos que se aplican en nuestro país. El segundo suceso consisitió en la manifestación del colapso eléctrico que sufrió California1 a partir del 11 de enero de este año (la cercanía de la fecha y la envergadura de la tragedia, que perjudicó a 600 mil personas, recuerdan la crisis eléctrica de Buenos Aires en febrero de 1999). Ya en el 2000 habían ocurrido en California cortes desmesurados de energía eléctrica que ahora continúan con cortes programados. Estaba ya en pleno desarrollo su política desregulatoria iniciada hace poco más de cuatro años, bajo el gobierno republicano de Pete Wilson. Ahora, en pleno proceso desregulatorio pero con el gobierno demócrata de Gray Davis, California debe enfrentar una crisis de cortes programados seguida de afligentes pedidos de auxilio para que intervenga el Estado. A su vez, esta crisis repercute más allá de California, produciendo la detención de los procesos desregulatorios que, en etapas similares,llevan a cabo otros dieciocho Estados de la Unión2. La desregulación no necesariamente actúa en una sola dirección; es decir que no hay un solo tipo de desregulación, ya que puede hacerse en beneficio de las firmas concesionarias o, también, aunque no es muy común, en favor de los usuarios. Y, en el campo de las desregulaciones que benefician a las empresas, pueden hacerse para favorecer a los generadores (como sucede en California), o a las empresas transportistas, o a los intermediarios o comisionistas, o a las firmas distribuidoras, o a los exportadores de la energía eléctrica, o a algunos grandes consumidores. Incluso las desregulaciones pueden beneficiar también a determinados grupos empresariales con actividades múltiples que, en el caso argentino, son las empresas privatizadas en la década de 1990.La situación californiana puede caracterizarse con los siguientes hechos: a. Las empresas distribuidoras están fuertemente endeudadas y prácticamente en quiebra. La deuda total a fines de marzo alcanzaba los 13 mil millones de dólares. b. El sector de la distribución está muy concentrado: hay sólo dos grandes empresas, la Society California Edison (SoCal Edison), filial de la Edison International, y la Pacific Gas and Energy Co. (PG&E), las que fuera de toda lógica son también parcialmente generadoras (tienen las hidroeléctricas privadas de California). También en California existen pequeñas empresas de generación alternativa (eólica, solar, etc.). La SoCal Edisony la PG&Etienen la gran proporción de la oferta eléctrica minorista del Estado, a pesar de que hace varios años, para evitar que se mantuviera el duopolio, el gobierno del Estado brinda "importantes estímulos financieros a los productores" para la venta de capacidad de generación o de distribución a nuevos actores independientes. c. La desregulación californiana consistió fundamentalmente en liberar el "precio" a los generadores, mientras que la tarifa que paga el usuario quedó reglamentada, por lo cual los distribuidores no pudieron incluir los aumentos de precio de la energía eléctrica mayorista. Los incrementos de costos se deben a razones distintas del aumento de los precios del crudo y del gas natural (véase la nota 6). Pero no todos los aumentos de los costos mayoristas fueron probados: la investigación realizada por el Independent System Operator(ISO), que es el organismo ejecutivo que administra el sector eléctrico de California, concluyó que "mediante artimañas de manipulación han cobrado 5.500 millones de dólares más a los distribuidores". El ISO exige que los generadores devuelvan dicho monto. Ante esta situación -precio libre mayorista y tarifa regulada minorista- los distribuidores se fueron endeudando al no disponer el pago a los generadores ni a los bancos3, ya que sus ingresos no cubrían todos los gastos y los beneficios de sus accionistas. Esto llevó a que los distribuidores no invirtieran y, seguramente, alentó la desinversión a largo plazo de los generadores frente al inevitable colapso que se comenzaba a vislumbrar. Mientras, el gobierno republicano avanzaba con una desregulación que producía desinversiones e incumplimientos en el cronograma de las inversiones4. Para el actual gobernador demócrata Gray Davis no quedan dudas al contestar en forma contundente que "la desregulación fue la culpable del colapso". Antes del aciago 11 de enero de 2001 existieron manifestaciones serias de la crisis que se avecinaba: durante 1999 y 2000 ya se habían producido algunos apagones cuando los generadores, para que los distribuidores saldaran sus deudas, no les entregaban energía eléctrica. En enero de 2000 aparecieron los cortes salvajes. Los generadores (como los bancos) se negaron a aumentar los créditos a los distribuidores, por lo cual disminuyeron aún más las entregas de electricidad. Por su parte, disminuía la energía disponible respecto de la demanda, llegando en este año a que la relación Reserva/Demanda bajara al 1,5 por ciento (al 98,5 por ciento de la relación establecida), entrando en una situación donde la reserva de oferta no cubre la demanda esperada, situación que en California se denomina Alerta 3. Por su parte, los bancos terminan por requerir judicialmente la efectivización de sus créditos con los distribuidores.La crisis se intensifica con la renuncia de James Hoecker, presidente de la comisión de regulación energética en el orden federal (FERC), consumada el 18 de enero de 2001, a la semana de la crisis de California. Para Hoecker la crisis no se limita al territorio californiano sino que alcanza a todo el oeste estadounidense5, pero en su momento debería haber fundamentado por qué los procesos estaduales de desregulación fueron bien vistos por las autoridades reguladoras federales, a pesar del exhibido estancamiento de las inversiones.

2. Las interpretaciones
Los neoliberales, que dicen que el mercado eléctrico es el mejor asignador de los recursos, no consideran que la culpa de la crisis californiana esté en la desregulación, sino en hechos coincidentes con el fracaso de una desregulación que, para funcionar eficientemente, debería ser total.

Las causas alegadas por los defensores de la desregulación son:

a. La desregulación llevada a cabo fue mala porque no permite transferir los aumentos del costo de generación a la cadena de precios. La propuesta neoliberal consiste en que los usuarios deberían pagar todos los incrementos de costos, o sea que una buena desregulación sería aquella en que los usuarios se hacen cargo de los aumentos de costos, cualquiera fuera su origen, pero sin tocar la super-renta (calculada por la ISO) obtenida por los generadores gracias a la libertad que gozan de establecer los precios mayoristas sin control regulador. En el caso de California, a pesar de lo que inmediatamente se tiende a pensar, los incrementos del crudo y del gas no tienen una incidencia importante6, al contrario de lo que resulta en muchas otras regiones de los Estados Unidos.

b. El aumento imprevisto de la demanda, sugiriendo que la culpa la tiene el Sillicon Valley. Realmente este sector de la economía californiana ha intensificado la demanda de energía eléctrica, pero eso no explica la falta de inversiones a largo plazo que hizo que no funcionara la famosa ley del mercado de que la oferta se adecua a la demanda.

c. La seca climatológica ocurrida hace cuatro meses en toda la región del noroeste californiano, que limitó la generación hidroeléctrica.

Estas explicaciones neoliberales fueron integradas por el grupo empresario FIEL que, por medio de su economista Daniel Artana, afirmó que la crisis es una "convergencia tormentosa absoluta", de la que debe salirse con desregulaciones totales. Pero, resulta difícil de explicar una desregulación que no induce al mercado a lograr nuevas inversiones arrastradas por el aumento de la demanda (a largo plazo), ni explicar una regulación que permite a sólo un sector obtener super-rentas no reguladas. Es decir, que lo que debe ser materia de estudio y debate de la ahora fracasada desregulación es la decisión de fragmentar el servicio público de electricidad, dejando la generación como actividad comercial.

En la Argentina, un poco antes de la crisis estadounidense, a fines de noviembre de 2000, algunos sectores empresariales propugnaban mayor desregulación (no precisamente a favor del usuario) como ocurrió en una mesa redonda del congreso de la Comisión de Integración Eléctrica Regional (CIER), donde los representantes de las empresas y patrocinantes de las firmas distribuidoras propiciaron la desregulación total de la distribución de la energía eléctrica 7, mientras que los funcionarios de empresas integradas verticalmente, e incluso del propio organismo latinoamericano que agrupa a las empresas de energía eléctrica, donde existe superioridad de empresas estatales, se opusieron a la desregulación de la distribución8.

3. El Estado sirve como último recurso salvador Ocurrida la crisis, como casi siempre, se exige la ayuda del hasta ese momento "despreciado" Estado. Ahora ya no se trata de que el Mercado siga sustituyendo al Estado (capitalismo salvaje) sino de volver a períodos anteriores en que el Estado no era materia de discusión. Es decir, que una vez cometidos los graves errores, por apetencia de lucro en el corto plazo, se clama que el Estado resuelva los problemas creados por los mismos que lo condenaban. Claro que en Estados Unidos este proceso es menos importante porque allí no se sustentan actitudes irracionales dirigidas a destruir a su propio Estado (ni ceder su propio mercado). La idea que tienen los estadounidenses es que la existencia de los países es responsabilidad de sus ciudadanos; entonces, ante la acción irresponsable de los que eliminan su Estado y su mercado (y, en última instancia, a sus propias empresas privadas) a los intereses internacionales que alientan esas acciones sólo les preocupa, en última instancia, definir si benefician a sus empresas, o a las de otros países. Ya en esta situación no hay Estado nacional que cumpla con su función natural de representar los intereses de los usuarios y de toda la población, y ya no hay posibilidad de regulaciones dirigidas a ese objetivo.
La solución inmediata a la crisis por parte del gobierno del Estado de California y las empresas involucradas consistió en la compra de energía eléctrica por parte del mismo Estado en distintas fuentes: a los generadores locales, a los de los Estados vecinos (principalmente a Texas) e, incluso, a la empresa estatal mexicana Comisión Federal de Energía y a la compañía LyFC y, en mayor cuantía, al Canadá. El Estado de California, desde la detonación de la crisis y hasta fines de marzo, desembolsó alrededor de 4.000 millones de dólares sólo en este gasto.

También se decidió obligar a las compañías generadoras a vender energía eléctrica a los distribuidores, existieran o no deudas. Y de este modo el problema se superó en el corto plazo, deteniéndose los apagones salvajes para entrar en una etapa de cortes planificados, propia de una economía en crisis o de guerra (la crisis energética de California resultó ser la mayor desde la segunda guerra mundial). En este sentido se elaboró un proyecto de ley por el cual las generadoras independientes (eólicas, solares, etc.) abastecerían de electricidad con garantía estatal de pago por la energía adquirida, pero a último momento, a fines de marzo, fue rechazado por el parlamento estadual.

El gobierno previó la emisión de bonos para destinarlos a la ayuda financiera de las empresas distribuidoras y a recuperar los gastos en que incurrió el Estado por la compra de electricidad. La emisión alcanzó el monto de 10.000 millones de dólares luego de su aprobación por el parlamento.

Empresas públicas federales de generación hidroeléctrica en Estados Unidos

Notas: (1) Porcentajes sobre el total de la capacidad instalada nacional. (2) En Idaho, Oregon y Washington. (3) Entre ellas la Southwestern Power Administration, que sólo es distribuidora. (4) No incluye las térmicas.
Fuente: Cifras sobre la base de las informaciones de Charles F. Phillips, The regulation of Public Utilities (1993) y de la OECD, Regulatoru Reform in the United States (1999)

Algunos involucrados en la crisis solicitaron que se repitiese la solución implementada por 90 días en setiembre, octubre y noviembre de 2000, cuando el Estado permitió el aumento provisional de la tarifa aplicada a los usuarios. En los últimos días de marzo de este año la Comisión de Servicios Públicos de California, que es la autoridad administrativa del Estado de carácter colegiado, aprobó un incremento del 36 por ciento en la tarifa del usuario que, con el 10 por ciento de aumento establecido provisionalmente en enero, alcanzó en total una suba del 46 por ciento para los clientes de la Edison y del 37 para los de PG&E, pero en el sentido de que el plusvalor sea utilizado para que el Estado recupere los gastos incurridos en la compra de electricidad a partir del mes de enero.

El Estado propuso también la compra de la red de transmisión y de las hidroeléctricas de propiedad de las distribuidoras. Ofreció por la red de transmisión de todas las distribuidoras un total de 7.000 millones de dólares. El Estado, al prometer hacerse cargo de las hidroeléctricas de California en manos de las distribuidoras Edison International y Pacific Gas and Energy Corporation, las tasó en un monto total de 5.000 millones de dólares. Claro que la adquisición de las centrales hidráulicas no llama la atención en los Estados Unidos, donde ya el 80 por ciento de las centrales hidroeléctricas son estatales, como se ve en el cuadro que se acompaña. En la Argentina, en cambio, ya no existen empresas hidroeléctricas públicas excepto las binacionales9.

En abril de este año se desencadenaron los acontecimientos. En primer lugar, la principal de las distribuidoras, la Pacific Gas and Energy Co., declaró el 6 de abril la suspensión de pagos, optando por el incumplimiento de sus obligaciones a través del acogimiento a fórmulas procesales preconcursales previas a la quiebra, pero no sin antes haber repartido 50 millones de dólares entre sus directivos y cuadros medios en concepto de prima. Las deudas de las distribuidoras alcanzaron los siguientes montos: la Pacific declaró en la suspensión de pagos una deuda de 8.900 millones de dólares, la Edison de California es deudora por 2.100 millones de dólares, mientras que la tercera distribuidora, San Diego Gas and Electric, ya alcanzó la suma de 2.000 millones de dólares.

Edison International acordó el 10 de abril transferir al Estado de California la propiedad de su red de transmisión al precio de 2.760 millones de dólares, reduciendo sustancialmente su deuda. En resumen, el Estado desregulado termina en el Estado productor que distribuye energía eléctrica en gran parte del territorio estadual.

4. Tarifas altas y eficiencia baja: la Argentina y Estados Unidos
El fenómeno de baja de las tarifas eléctricas es universal, pero en la Argentina, aunque se oculten las razones, nuevamente el Estado viene en ayuda de los sectores privados que no muestran los grados de eficiencia que prometieron al conseguir la privatización del sector. Se disimula el hecho de que es la oferta creada con la entrada de Yacyretá la que ha logrado mantener el nivel de tarifas; tampoco se explica el papel impuesto a Salto Grande, empresa que a pesar de su gran rentabilidad no puede disponer de sus recursos ya que debe transferirlos a un fondo que sirve, en realidad, a través de la compensación de las tarifas, como subsidiador de las empresas privadas ineficientes (ley 24.065 de privatización del sistema eléctrico argentino10).

California, por su parte, tiene las tarifas más elevadas de los Estados Unidos, muy superiores a la media nacional11.El fenómeno universal hacia la baja tarifaria (limitada por la suba de los hidrocarburos) viene a caballo de la evolución tecnológica (que algunos sectores tampoco quieren registrar) cuyo efecto atenúa la necesidad de las grandes inversiones concentradas exigidas por las economías de escala en períodos anteriores. En los Estados Unidos, estas circunstancias y las expectativas de nuevas caídas de precios renovaron, a partir de 1996, los fundamentos para el inicio de la desregulación del sector eléctrico. En el nivel federal la desregulación tuvo su fundamento legal en las Resoluciones FERC 888 y 889 de 1996, y en la jurisdicción estadual comenzó ese mismo año en California y en muchos Estados de la Unión. La resolución 888, que se titula Promoción de la competencia en el mercado mayorista para la oferta pública y no discriminatoria, dispuso el acceso libre al transporte eléctrico. Por su parte, la Resolución 889 establece el Sistema y Normas de información simultánea en acceso libre, por la cual se obligó a las compañías eléctricas a publicar sus cuadros tarifarios en Internet para suministrar información sobre la capacidad disponible de las líneas de transporte. La desregulación de California se basó sobre:a. Establecer como precio libre el precio mayorista, propio de una actividad comercial y no de un servicio público, y como tarifa al precio minorista; es decir que se rompió la cadena de precios o, como se dice en inglés, no se reconoce el pass-through (en la Argentina el carácter de servicio público alcanza a la distribución mientras que la generación es considerada de interés general, una forma intermedia jurídicamente impropia entre el servicio público y la actividad comercial); b. Impedir que los generadores sean a su vez distribuidores. En la Argentina, este criterio racional de establecer la independencia empresarial, con el objeto de impedir el control de las diversas etapas de la industria eléctrica, no se cumple en la práctica a pesar de las normas vigentes.

5. No todos los vocablos son sinónimos
La experiencia de muchas desregulaciones y privatizaciones está desprestigiando fuertemente las políticas que las sustentaron. Entre sus efectos, además de la paralización de la desregulación en varios Estados norteamericanos, debe mencionarse también la detención de la desregulación europea, denominada liberalización de los mercados energéticos. En el caso europeo se tuvo muy presente, por parte de la delegación francesa, en la reunión de Estocolmo del 25 de marzo de 2001, los repetidos accidentes del sistema privatizado de los ferrocarriles británicos y la crisis eléctrica de California.

La crisis de California, por otra parte, permite distinguir conceptos que se usan ligeramente como secuenciales o sinónimos. Como se dijo al principio, la desregulación no debe implicar la desintervención estatal. La desregulación conlleva otro tipo de intervención estatal, no necesariamente la desaparición de la intervención estatal. Otro concepto que se usa como secuencia lógica es el que considera la desregulación como una segunda etapa de la privatización. Esto es erróneo, porque puede haber regulación en una economía privatizada, tanto como puede haberla en una economía mixta con participación del Estado. También podría haber desregulación (como ya se dijo, no hay un solo tipo de desregulación) en una economía con empresas del Estado o sin ellas12. Además, no toda desregulación es sinónimo de competencia; incluso, a veces, ha sido todo lo contrario, cuando se la impone para favorecer no precisamente a los usuarios. Aunque hay autores como Bel i Queralt13, profesor de la Universidad de Barcelona, que confían más en un nuevo tipo de desregulación que en la privatización: "El fomento de la competencia se revela como la cuestión clave para un funcionamiento más eficiente de la economía. La privatización por sí misma se ha revelado como un instrumento ineficaz, a veces incoherente, con este objetivo. Mayor es la virtualidad mostrada por la desregulación, especialmente cuando se eliminan reglas -como las barreras de entrada y los precios mínimos- que propician beneficios monopolísticos en mercados competitivos. Pero, en todo caso, es clara la necesidad de nuevas regulaciones que respondan a viejos problemas no resueltos o a problemas de nueva generación".

Pero la desregulación nunca debe ser sinónimo de descontrol del servicio o de la actividad económica o social. Cuando se la ha instaurado con ese sentido se la hizo bajo eufemismos como "desregulación antiburocrática", de "liberalización sectorial", o de "competitividad económica", pero ocultando las intenciones reales de beneficiar a grupos muy concentrados y en perjuicio de los intereses de pequeños y medianos empresarios atomizados y de usuarios y consumidores. En realidad estamos entrando en un período en el cual las privatizaciones y ciertas desregulaciones manifiestan profundas crisis, quizá porque terminan en descontroles inaceptables social y políticamente. Mauricio Lebedinsky describe muy bien el descontrol cuando afirma: "El problema eléctrico ya está planteado en Estados Unidos. Se privatizaron los ferrocarriles y fue peor el remedio que la enfermedad. Luego debieron volver al Estado. Por supuesto que los republicanos no tienen respuesta a este hecho -y tampoco todavía una mayoría de los demócratas-, aunque la clase dirigente ya planteó sus propias vacilaciones. En nuestro país hemos sufrido situaciones parecidas. Aquí, las empresas concesionarias tampoco son proclives a programar sus actividades para adaptarse a las necesidades que van en aumento. Ni bien se produce un cambio favorable en la coyuntura comienzan los problemas de escasez. Además, como se demostró con los apagones de Edesur, no existía el mínimo de previsión respecto a situaciones difíciles ya que carecían de sistemas auxiliares de emergencia"14.

Marzo 2001

Notas
* Abogado (UBA) y Licenciado en Economía (UBA). Fue presidente de Corpus, Salto Grande y Yacyretá (1973-1976). El autor agradece los comentarios y sugerencias del Lic. Américo García.

1 California es el mayor Estado de la Unión en población y tercero en extensión territorial, y tiene alrededor de 25 millones de usuarios de energía eléctrica. Si no perteneciera a los Estados Unidos sería la sexta potencia económica mundial.
2 Arizona, Arkansas, Connecticut, Delaware, Illinois, Maine, Maryland, Massachusetts, Montana, Nevada, Nueva Hampshire, Nueva Jersey, Nuevo México, Oklahoma, Pensilvania, Rhode Island, Texas y Virginia.
3 Las deudas a los bancos son considerables: sólo al Bank of America le deben 500 millones de dólares.
4 En un reciente informe de la Sociedad Americana de Ingenieros Civiles su presidente, Robert Bein, considera que para evitar los déficit energéticos en todo Estados Unidos debería incrementarse la capacidad en 10.000 MW al año, pero ahora sólo se crece a 7.000 MW anuales, y el estudio alerta sobre futuros problemas en Nueva York por la falta de inversiones.
5 La generación eléctrica de los Estados Unidos está conformada en 10 Distritos. California, con Oregon y Washington, integra el distrito del Pacífico Continental.
6 En la estructura de las fuentes de generación eléctrica en el Pacífico Continental el gas participa con el 13,9 por ciento y el petróleo apenas con el 1 por mil. La gran fuente en este distrito es la hidroelectricidad (69,3 por ciento), aunque debe mencionarse que California "importa" energía térmica de otros Estados.
7 Bastos -de Enron-; Cabellos -de UNESA- y Legisa -del ENRE- en Tecnoil (2000), "La desregulación, los contratos, el mercado, en intensos debates", Buenos Aires, pp. 44-46, diciembre.
8 Plinio Fonseca -de la CIER-; Ponasso- de Pérez Companc- y Serrano -de Codensa- en Tecnoil (2000).
9 En la Argentina los sectores privatizadores han logrado dilapidar la propiedad de todas las centrales hidroeléctricas del país; las únicas que no pudieron vender son las binacionales Salto Grande y Yacyretá, y las nucleares.
10 El artículo 37 de la ley dice que "Las empresas de generación y transporte de propiedad total o mayoritaria del Estado nacional tendrán derecho a recuperar solamente sus costos operativos y de mantenimiento totales... Los excedentes resultantes de la diferencia entre dicho valor y el precio de venta de la energía conforme al artículo precedente, así como los que resulten entre este último y el precio de venta de la energía generada por los entes binacionales... integrarán un fondo unificado... El fondo unificado de destinará también para estabilizar, por el período que se determine, los precios que pagarán los distribuidores, conforme al artículo 36 de esta ley".
11 La tarifa media que pagaban los usuarios estadounidenses variaba en 1996 entre 2,7 centavos de dólar y 10 centavos el kilovatio hora. California ya tenía en ese año la electricidad más cara, superando en un 40 por ciento la media del país.
12 Es el caso de la oferta hidroeléctrica estatal en los Estados Unidos. En nuestro país los grupos privatizadores nunca aceptaron que se introdujera la desregulación del sector petrolero mientras no se hubiera antes transferido o disuelto la empresa estatal YPF.
13 Germá Bel i Queralt (1996), Privatización, desregulación y ¿competencia? Editorial Civitas, Madrid.
14 Mauricio Lebedinsky (2000), "Un neoliberalismo con pocas luces", Trespuntos, 1º de febrero.