Es fácil ver que el precio del petróleo es uno de los mayores problemas de Joe Biden, pero es más difícil averiguar si Biden puede hacer mucho al respecto. Si él no puede, ¿quién puede? Existe toda una industria para predecir los futuros cambios en el precio del petróleo. Las propias compañías petroleras tratan de imaginar dónde estará el precio, para poder programar los gastos de capital y así satisfacer la futura demanda, a menudo sin mucho éxito. 

Hoy en día, la volatilidad de los precios del petróleo se da por sentada. Pero no siempre fue así. Desde principios de la década de 1930 hasta la de 1970, el precio del petróleo en Estados Unidos se gestionaba mediante una combinación de medidas voluntarias por parte de los agentes privados y la supervisión reglamentaria de los organismos estatales. La crisis de principios de la década de 1970 motivó al gobierno federal a establecer controles formales sobre el precio del crudo. Aunque estos controles se administraron de forma inexperta y perseguían objetivos contradictorios, consiguieron absorber el impacto de la crisis de los precios mundiales del petróleo y garantizar el acceso a la energía en condiciones asequibles a la mayoría de los estadounidenses. Sin embargo, la política no consiguió aumentar la producción nacional y reducir significativamente las importaciones de petróleo. Una segunda crisis del petróleo en 1979 convenció a los responsables políticos de suprimir los controles y contribuyó a generar un compromiso militarizado para "asegurar" el petróleo de Oriente Medio, cuyas consecuencias seguimos afrontando hoy en día. El poder de EE.UU. y el libre mercado, argumentaron muchos líderes, producirían energía abundante y asequible. 

El análisis de la historia de los precios del petróleo revela dos características persistentes. La industria ha estado a menudo sujeta a diversas formas de fijación de precios, tanto por parte de los gobiernos como de las empresas con poder en el mercado; y al mismo tiempo, el entramado de las fuerzas del mercado con la geopolítica ha hecho que el verdadero control del precio de la energía siga siendo esquivo, a falta de acuerdos a escala planetaria. Esta coordinación parece ahora necesaria para contrarrestar la espiral de volatilidad que pone en peligro el acceso a la energía y complica la transición energética para dejar de utilizar combustibles fósiles. Para detener la volatilidad y evitar los peores efectos del cambio climático, es hora de volver a controlar el petróleo.

Fuera de control

Durante los primeros tiempos de la industria petrolera estadounidense, a finales del siglo XIX, la creciente demanda de productos petrolíferos impulsó una búsqueda constante de nuevos yacimientos. El petróleo producido en el subsuelo pertenecía a quien lo obtuviera primero según la llamada "regla de la captura",[1] un concepto que se resume en la escena final de la película There Will Be Blood (2007) de Paul Thomas Anderson. Con la producción fragmentada entre muchas empresas diferentes y sin una autoridad central que impusiera el orden, el mercado pasó por un ciclo constante de auge y caída.

Para asegurar sus inversiones, las empresas gestionaron la volatilidad mediante la integración vertical y la concentración de la propiedad. El magnate del petróleo John D. Rockefeller buscó la estabilidad de los precios mediante la monopolización. En su apogeo, la Standard Oil de Rockefeller controlaba aproximadamente el 90% de la industria nacional. Aunque la Standard era ampliamente impopular, el economista del petróleo George Stocking argumentó que la "competencia sin restricciones" conducía al despilfarro y a la caída de los precios, por lo que era necesario cierto grado de concentración y cooperación para mantener los beneficios a un nivel que permitiera invertir en nueva producción.[i]Después de que el Tribunal Supremo de EE.UU. rompiera el monopolio de la Standard Oil en 1911, tanto las grandes petroleras, integrados verticalmente, como las "independientes" más pequeñas buscaron medidas para limitar la competencia y evitar la sobreproducción. "El hecho ineludible", según un editorial de 1928, "es que la industria petrolera tiene un mercado limitado que abastecer... demasiada producción de crudo significa un exceso de oferta de productos y esto se traduce en una rentabilidad inadecuada".[ii]

Pero la gestión de la competencia era diferente a la gestión de la demanda. En medio de la depresión económica mundial de principios de los años 30, los precios en Texas se desplomaron de 1 dólar por barril a tan sólo 0,06 dólares por barril. Para acabar con la reducción desenfrenada de los precios, las grandes petroleras presionaron a las autoridades estatales para que tomaran medidas para controlar a los pequeños productores, que, según ellos, estaban provocando el exceso de mercado al producir petróleo "caliente" que no encontraba mercado.[iii] En agosto de 1931, el Gobernador de Texas ordenó el envío de tropas de la Guardia Nacional a los campos petrolíferos para cerrar la producción. En 1934, organismos estatales como la Comisión de Ferrocarriles de Texas (TRC) impusieron límites a la cantidad de petróleo que podían producir los perforadores mediante planes de "prorrateo" organizados de forma centralizada, poniendo de hecho la producción de petróleo estadounidense bajo el control del gobierno para garantizar la estabilidad de los precios.

Mientras la TRC restringía la producción nacional estadounidense, las grandes empresas trabajaban para controlar la competencia y evitar el exceso de oferta en el mercado mundial. Los expertos lo consideraron una "oligopolización"; los críticos lo calificaron de cártel. Un acuerdo privado inicial realizado en 1928 reconocía que la "excesiva competencia" llevaba a una "tremenda sobreproducción". Después de la Segunda Guerra Mundial, las grandes petroleras; las infames "Siete Hermanas", que incluían a BP, Shell, Exxon, Mobil, Chevron, Gulf y Texaco, establecieron un oligopolio informal para controlar el flujo de petróleo a nivel internacional, especialmente la nueva producción de los campos de Oriente Medio.

Las empresas vincularon sus prioridades comerciales a la emergente Guerra Fría, suministrando petróleo a Europa Occidental a través del Plan Marshall y utilizando su poder de mercado para establecer un precio mediante un "precio de entrega" basado en las tarifas de transporte desde el Golfo de México. Este nuevo "precio publicado" era estable, aunque elevado en comparación con el coste de producción: El petróleo de Oriente Medio en boca de pozo costaba tan sólo 0,10 dólares por barril, mientras que las grandes petroleras lo vendían a 1,20 dólares. La estabilidad del sistema se mantuvo por al poder de mercado del oligopolio, que gestionaba más del 80% del comercio mundial de petróleo a través de sus propias estructuras corporativas integradas verticalmente. Durante gran parte de la década de 1950, el precio del petróleo enviado desde Oriente Medio se fijó entre 1,75 y 2,20 dólares por barril, dependiendo de su punto de partida.[iv] Actuando colectivamente, las grandes petroleras restringieron la producción en Oriente Medio, mientras que la TRC hizo lo mismo en Estados Unidos. En cada zona, el problema no era evitar la escasez, sino gestionar la abundancia: siempre había más oferta que demanda, lo que obligaba a adoptar medidas cooperativas y restrictivas.

Mientras las grandes petroleras controlaban el mercado mundial mediante un oligopolio que restringía la competencia, limitaba la producción y mantenía los precios altos, las pequeñas empresas independientes aprovecharon el poder político de Estados Unidos para impulsar políticas proteccionistas, como las cuotas a las importaciones de las grandes petroleras.[v] Para los clientes de las refinerías más pequeñas, la administración Kennedy introdujo un sistema de "tickets de importación" para racionar el crudo importado al mejor postor. Los defensores de la industria petrolera argumentaron que las cuotas estaban justificadas por motivos de seguridad nacional, alegando que se necesitaría una industria nacional fuerte en caso de guerra con la Unión Soviética.[vi] Sin embargo, en términos prácticos, las cuotas aumentaron los precios de 2,50 dólares por barril a 3,50 dólares por barril entre 1959 y 1969 y transfirieron 6.000 millones de dólares de los consumidores a las compañías petroleras cada año.[vii] El proteccionismo en nombre de la Guerra Fría mantuvo alto el precio del petróleo, lo que benefició a los independientes y obligó a los consumidores a subvencionar la producción nacional de petróleo.

A pesar de las subvenciones, como las cuotas de importación, las generosas exenciones fiscales y el apoyo de los aliados en el Congreso, la industria petrolera estadounidense entró en un lento declive a finales de la década de 1960. Aunque la producción nacional siguió aumentando, los costes aumentaron en los pozos más antiguos y redujeron los beneficios, lo que provocó un descenso de la actividad de perforación y de la construcción de refinerías a partir de 1964. Las grandes petroleras optaron por invertir en sus yacimientos de Oriente Medio, donde el petróleo podía producirse de forma mucho más barata. El consumo de petróleo en todo el mundo occidental creció a un ritmo rápido, llegó a 34 millones de barriles diarios en 1970, y la mayor parte de esta demanda se cubrió con petróleo de Oriente Medio, ya que la producción de Estados Unidos se estancó.

La elección por regularizar

Las transformaciones del mercado mundial del petróleo durante la década de 1960 abrieron el camino a una serie de debates sobre el futuro de la producción nacional de petróleo. Aunque el Departamento del Interior de EE.UU. predijo con confianza que la abundancia continuaría hasta 1980, el geólogo M. King Hubbert previó un inevitable declive de la producción nacional: se esperaba que el aumento de los costes y la ralentización del ritmo de sustitución de las reservas generaran un pico hacia 1970 y un declive a partir de entonces.

Entre los economistas el mantenimiento de la abundancia de petróleo dependía de cuestiones de precio. Los teóricos keynesianos, que habían sido influyentes en tiempos de guerra, defendían el control de la inflación mediante controles de precios, que aliviaban la presión inflacionista sobre los precios y los salarios al tiempo que gestionaban la demanda agregada. Durante la Segunda Guerra Mundial, el gobierno de Roosevelt puso en marcha controles de precios y salarios para limitar el coste de la guerra y evitar que la economía de guerra se descontrolara. La industria privada, incluidas las compañías petroleras, apoyaron los controles como medidas necesarias para ganar la guerra y como medios eficaces para maximizar la producción.[viii] Cuando la inflación empezó a subir a finales de los años sesenta, los demócratas progresistas y algunos economistas volvieron a abogar por los controles de precios y salarios para contrarrestar el nexo inflación de costo[2] (“cost-push”) que hacía subir los salarios y los precios.

En el otro extremo del espectro se encontraban economistas como Morris A. Adelman, quien, basándose en los trabajos de Harold Hotelling y Erich W. Zimmerman, sostenía que el mecanismo de los precios, una vez liberado convenientemente, garantizaría un suministro adecuado. Milton Friedman reprendió a las grandes compañías petroleras por depender "tanto de los favores especiales del gobierno" y argumentó que una industria desregulada provocaría un descenso de los precios, ya que una mayor competencia y una menor protección conducirían a la inversión y al aumento de la producción. La oposición a los controles de precios se basaba en la "teoría cuantitativa" de la política monetaria, que sostenía que los cambios en la oferta monetaria eran la principal causa de la inflación. "El control directo de los precios", argumentaba Friedman, decano de la nueva escuela monetarista, "no elimina las presiones inflacionistas. Simplemente desplaza la presión a otra parte "[ix]. Según la escuela de Adelman, el petróleo era teóricamente ilimitado siempre que se permitiera que el precio subiera en épocas de escasez, fomentando la inversión en nuevos yacimientos y métodos más caros. El abandono de los esfuerzos por estabilizar el mercado liberaría el potencial de las compañías petroleras para satisfacer las necesidades energéticas de la nación y, en última instancia, servir a los consumidores a largo plazo.

A pesar de la presencia de discípulos de Friedman como Simon y George P. Shultz en su administración, Nixon optó por el control de los precios ante la preocupación de que la gestión de la inflación a través de la política fiscal-monetaria, por sí sola, socavaría la vitalidad económica y pondría en peligro sus posibilidades de reelección. Los controles de precios, que superaban el 60 por ciento en las encuestas a principios de 1971, estaban vinculados a su decisión simultánea de poner fin a la convertibilidad del dólar en oro y adoptar una política fiscal-monetaria expansiva que estimulara la actividad económica.[x] En agosto de 1971, Nixon ordenó una congelación general de los salarios y los precios, incluido el precio del crudo nacional, apoyándose en el consejo del secretario del Tesoro, John Connally.[xi] Para Nixon, la adopción de controles era una decisión política interna. Sin embargo, los precios nacionales pronto se verían influidos por acontecimientos y fuerzas que estaban fuera del poder del presidente, ya que el sistema de gestión de los precios mundiales del oligopolio y la influencia de la TRC sobre la producción nacional empezaron a desmoronarse.

Adaptación a la crisis

Los controles de precios, aunque políticamente populares, produjeron complicaciones en las operaciones normales de la industria. Los refinadores, por ejemplo, habían confiado en los cambios estacionales de los precios para ajustar su producción de gasolina a la calefacción doméstica y al fueloil residual. Los controles de precios se impusieron en agosto de 1971 y los niveles de precios se ajustaron mensualmente. Sin indicaciones claras de los cambios en los precios, la producción de las refinerías quedó rezagada con respecto a la demanda, lo que produjo escasez de productos petrolíferos en el invierno de 1971-1972 y de nuevo de forma más acusada en 1972-1973.[xii] Entre 1969 y 1972, el exceso de oferta que había persistido desde la década de 1950 se desvaneció a medida que el consumo mundial se disparaba bajo el estímulo militar de la guerra de Vietnam y los imperativos políticos internos de pleno empleo entre las potencias de la OTAN y Francia. Los años de caída de la inversión en Estados Unidos produjeron un descenso de la producción, y en 1970 ésta alcanzó su punto máximo, tal como había predicho M. King Hubbert. En 1972, la TRC permitió a los productores extraer todo lo que pudieran para satisfacer la demanda a precios controlados por el gobierno federal, poniendo fin a casi cuarenta años de prorrateo. [xiii]

Dado que el petróleo de Oriente Medio suministraba una parte importante y creciente del mercado -especialmente en Europa Occidental y Japón, que se habían vuelto totalmente dependientes del petróleo importado-, los Estados productores se aseguraron una considerable influencia sobre las grandes petroleras a finales de los años sesenta, utilizando amenazas de nacionalizar su industria o cerrar la producción si no se satisfacían sus demandas. Aparte de poner sus industrias petrolíferas bajo control estatal, los Estados de la OPEP querían aumentar el precio del petróleo, que las grandes petroleras habían mantenido estable desde finales de los años cincuenta. La OPEP protestaba por la desigualdad de las condiciones comerciales que limitaban el valor de los bienes de capital -vitales para el crecimiento económico- que Estados miembros como Irán, Venezuela y Argelia podían importar con sus ingresos por exportación de petróleo. Un precio estable erosionaba el poder adquisitivo del petróleo. Al aumentar el precio del petróleo en dólares, la OPEP esperaba obtener una ventaja frente a las empresas estadounidenses y seguir el ritmo de la creciente inflación en Occidente. [xiv]

En 1971, los estados de la OPEP consiguieron importantes aumentos de precios por parte de las compañías. Como señaló el historiador de la energía Richard Vietor, la decisión de Nixon de controlar el precio del petróleo "coincidió con el colapso del sistema de estabilización del mercado del petróleo, que había durado diez años".[xv]

El cambio en el equilibrio de poder entre la OPEP y las grandes petroleras complicó la eficacia del régimen de controles de Nixon. Al subir el precio del petróleo importado por encima del crudo nacional, las refinerías más pequeñas de Estados Unidos que vendían a precios controlados no pudieron comprar importaciones como habían hecho en el pasado. Las refinerías tuvieron problemas para obtener crudo en la temporada de mayor conducción automovilística del verano de 1973, lo que provocó escasez de gasolina y colas en las estaciones de servicio -meses antes del embargo de octubre, cabe señalar-, ya que los minoristas de gasolina hicieron lo que pudieron para satisfacer las necesidades del público racionando ellos mismos los limitados suministros. [xvi]

En octubre de 1973, la OPEP presionó a las grandes petroleras para que aceptaran duplicar su tasa de impuestos. Esto, en efecto, duplicó el precio del petróleo fuera de Estados Unidos, de 2,50 dólares por barril a 5,10 dólares por barril. La OPEP volvió a duplicar el precio en enero de 1974, hasta los 11,65 dólares. Al mismo tiempo, los estados árabes productores de petróleo declararon un embargo de los envíos de petróleo a Estados Unidos en respuesta al reabastecimiento estadounidense de Israel durante la Guerra de Octubre contra Egipto y Siria, al tiempo que reducían su producción total en un 25%. El resultado fue la primera "crisis del petróleo", una subida de precios y una escasez de suministro simultáneas.

La administración Nixon respondió a la crisis de octubre de 1973 ampliando el programa de controles, produciendo el sistema de gestión energética más ambicioso de la historia estadounidense. La Ley de Asignación de Petróleo de Emergencia (EPAA) aprobada en noviembre asignó los suministros de crudo disponibles a las refinerías de todo el país. Los desequilibrios entre las refinerías que obtenían petróleo viejo y las que tenían acceso a petróleo nuevo se corrigieron mediante "derechos", introducidos a finales de 1974, que igualaban los costes de las refinerías en función de su acceso al crudo más barato. [xvii] Mientras que el petróleo "viejo" producido en pozos activos en 1972 (aproximadamente el 60% de la producción nacional) tenía un precio de 5,25 dólares por barril, el petróleo "nuevo" se fijó al precio del petróleo importado, aproximadamente 12 dólares por barril. [xviii] El enfoque escalonado se diseñó para fomentar la inversión en nueva producción con precios controlados, aliviando la dependencia de las importaciones y compensando el riesgo de otro embargo. Cuando el líder de la minoría de la Cámara de Representantes, Gerald Ford, asumió el timón de la deshonrada Casa Blanca de Nixon en agosto de 1974, el mercado estadounidense de petróleo crudo se había regulado completamente mediante un racionamiento de asignación de prioridades, un sistema escalonado de precios de venta fijados por el gobierno y subvenciones a las refinerías para compensar las diferencias de costes resultantes.

Medir el éxito

El sistema de asignación aplicado por la EPAA y su sucesora, la Ley de Política y Conservación de la Energía (EPCA) aprobada en 1976, era increíblemente complejo. Tenía objetivos -reducir las importaciones, apoyar a los pequeños productores y fomentar la producción nacional, protegiendo al mismo tiempo a los consumidores de las subidas repentinas de precios- que en algunos casos eran contradictorios. [xix] Los controles trataban de aumentar la producción al tiempo que alejaban a los estadounidenses del petróleo importado, el cual los responsables políticos consideraban en el contexto posterior al embargo como una amenaza para la seguridad nacional.

Dados los diferentes objetivos, así como la naturaleza cambiante del programa de controles desde 1971 hasta el periodo posterior a la crisis de precios de 1973-1974, era difícil juzgar el éxito relativo del programa de controles. Aunque los productos del petróleo crudo se utilizaban para muchas aplicaciones diferentes, para los planificadores el principal producto del que preocuparse era la gasolina. Un estudio reveló que los controles redujeron los costes de las refinerías y las animaron a aumentar la producción, lo que incrementó las existencias de gasolina y probablemente contribuyó a reducir los precios en los surtidores (mientras que el precio del crudo estaba controlado, el precio de productos como la gasolina derivaba de los precios del crudo era gestionado con menos rigidez por el EPAA/EPCA). [xx] Mantener la producción anterior a 1973 en el "antiguo" nivel de 5,25 dólares significó que el precio medio del crudo en el mercado nacional osciló entre 6,80 y 7,80 dólares desde 1974 hasta enero de 1976, cuando las nuevas regulaciones sobre el petróleo importado elevaron el precio a más de 8 dólares por barril. [xxi] Este precio era significativamente inferior a los 12,50-13,00 dólares que se mantenían en los mercados mundiales, aunque el precio fue subiendo poco a poco a medida que el "nuevo" petróleo y las importaciones desplazaban al "viejo" petróleo con precios más bajos.

Un estudio realizado por C.E. Phelps y R.T. Smith para la Rand Corporation sostenía que los controles tenían poca repercusión en el precio de la gasolina o el fuel. Acreditando a Morris Adelman como una influencia clave, los autores afirmaban que los productos petrolíferos importados, y por tanto la política comercial afectada por las tendencias mundiales, eran las principales influencias sobre el precio de la gasolina, y no el programa de planificación nacional. "Las fuerzas del mercado", argumentaban los economistas de la Rand, "imponen una mayor disciplina sobre los precios de los productos refinados que los controles de la FEA". [xxii] Otros cuestionaron las conclusiones de Phelps y Smith, citando la cantidad relativamente pequeña de importaciones de productos (alrededor del 1% del consumo total de productos). [xxiii]Al constatar que los márgenes de las refinerías varían notablemente de un mercado a otro, Robert T. Deacon llegó a la conclusión de que los controles sobre el crudo reducían en realidad los precios de la gasolina hasta en 0,03 dólares por galón en comparación con los precios internacionales, lo que demostraba que los controles eran eficaces y refutaba la tesis de Phelps y Smith. [xxiv]

Hay que admitir que, dado el afán de lucro de la industria, no había forma de que la política federal aumentara la producción nacional y mantuviera los precios bajos. Aunque hubo propuestas para una "opción pública", el gobierno estadounidense no nacionalizó la industria petrolera ni persiguió la producción pública de petróleo, prefirió dejar la tarea de invertir en nueva producción a las empresas. Todo el petróleo "nuevo" que entraba en funcionamiento se vendía al precio más alto. Esto produjo una presión al alza de los precios nacionales, ya que se permitió a las refinerías trasladar los aumentos de costes a los precios más altos de la gasolina.

Estos impulsos contradictorios para satisfacer tanto la demanda pública de combustible asequible como la condición de los propietarios de la industria de realizar mayores inversiones socavaron el aparato de estabilización del gobierno. A pesar de los aranceles sobre el petróleo importado, la producción nacional no podía competir con las importaciones, que seguían siendo más baratas de producir y más abundantes, y abastecían una parte creciente del mercado estadounidense. Aunque el gobierno estadounidense esperaba reducir las importaciones tanto por razones de balanza de pagos como para limitar la exposición de Estados Unidos a otro embargo, simplemente no había suficiente petróleo nacional para satisfacer la demanda. En 1978, el precio medio del petróleo en Estados Unidos había subido hasta igualar el precio en el mercado mundial, lo que marcó el fin efectivo del régimen de controles. Las importaciones representaban una cuarta parte del consumo total. [xxv]

Aunque los controles siguieron siendo políticamente populares, los críticos argumentaron que eran inviables y que apuntaban injustamente a las empresas productoras. Al principio de la crisis, los responsables políticos se dejaron aconsejar por los geólogos y los ejecutivos del sector petrolero, pero a finales de los años 70 los economistas se convirtieron en un grupo poderoso que influía en la política, fueron las voces desregulacionistas y neoliberales las más fuertes y mejor organizadas. Un mercado eficiente, argumentaban, obviaba la necesidad de controles o cuotas de importación, que inevitablemente producían ineficiencias y sembraban la semilla de futuras escaseces. [xxvi] El gobierno podía gestionar mejor la política energética quitándose de en medio. Para cuando el presidente Jimmy Carter se enfrentó a su propia espiral inflacionista, estos argumentos de la teoría de los precios eran un importante recurso retórico para utilizar en contra de la vuelta a un sistema de planificación energética más dirigido por el Estado, especialmente cuando una nueva conmoción geopolítica deshizo lo que quedaba del orden energético de la década.

Desregulación nacional y militarización mundial 

En 1979, el precio mundial del petróleo se triplicó. La causa no fue una acción coordinada de la OPEP, sino una revolución en Irán que cerró la producción de petróleo de ese país y eliminó 4,8 millones de barriles diarios o el 7% del suministro total del mercado mundial. En respuesta a la escasez prevista, los productores de la OPEP subieron sus precios de 13 dólares por barril a más de 30 dólares por barril.

En lugar de satisfacer las demandas de los consumidores de precios más bajos, el presidente Jimmy Carter abogó por reducir el consumo. Mientras los consumidores estadounidenses se adaptaban a la nueva volatilidad mundial, Carter se centró en las preocupaciones de seguridad nacional vinculadas al petróleo importado. Fue bajo el mandato de Carter, un candidato favorecido por los demócratas ecologistas y progresistas, cuando se arraigó en la política estadounidense el compromiso de desregular la energía en el país y militarizar los esfuerzos de Estados Unidos para asegurar el petróleo en el extranjero. El 1 de junio de 1979, Carter se comprometió a poner fin a los controles de precios mediante subidas de precios escalonadas, que concluirían en 1981. [xxvii] Tras la toma de la embajada estadounidense en Teherán en noviembre de 1979 y la invasión soviética de Afganistán en diciembre, Carter concretó el compromiso de Estados Unidos de situar fuerzas militares en los campos petrolíferos del mundo de forma permanente: "Cualquier intento de cualquier fuerza exterior por hacerse con el control de la región del Golfo Pérsico se considerará un asalto a los intereses vitales de Estados Unidos".

La planificación gubernamental fracasó por diversas razones, entre ellas las incertidumbres geopolíticas. La agitación de la revolución iraní marcó un cambio ideológico que se alejó de la planificación en Estados Unidos. Este cambio se hizo sentir en todo el mundo. Como afirman los historiadores Rudiger Graf y Giuliano Garavini, los políticos de Europa Occidental se inclinaron en los años 80 por las soluciones de mercado para los problemas energéticos, tras décadas de experimentar con la intervención estatal. El presidente Ronald Reagan firmó una orden ejecutiva que ponía fin formalmente a los controles de precios el 28 de enero de 1981, tras sólo una semana en el cargo, a pesar de la continua oposición del Congreso. [xxviii] En 1982, Reagan vetó un proyecto de ley que otorgaba al Congreso la autoridad para instituir controles de precios en caso de que se produjera una interrupción importante de las importaciones. La OPEP había subido los precios y los Estados árabes habían embargado a Estados Unidos, pero no habían provocado colas y escasez de gas: "Se necesitaba un gobierno para hacerlo", argumentó Reagan. [xxix]

La rendición de Reagan a las fuerzas del mercado no resolvió la crisis energética. Más que un cambio en la política energética del gobierno, fueron las agresivas políticas deflacionistas aplicadas por la Reserva Federal bajo la presidencia de Paul Volcker entre 1979 y 1981 las que resolvieron el desequilibrio entre la oferta y la demanda que había persistido durante toda la década anterior. Cuando las políticas de Volcker elevaron los tipos de interés para reducir la inflación, Estados Unidos cayó en una profunda depresión y el consumo pasó de 18,5 millones de barriles diarios a 15,2 millones entre 1978 y 1982. Reagan se jactó en 1983 de que la desregulación había hecho bajar los precios de la gasolina, cuando en realidad fue la desaceleración de la economía y un creciente exceso de oferta mundial lo que provocó la caída de los precios.

En 1985, los precios se hundieron aún más y la industria petrolera estadounidense sufrió una de las peores caídas de su historia. La Doctrina Carter, por su parte, quedó demostrada por los esfuerzos de Estados Unidos para proteger a los petroleros que viajaban por el Golfo Pérsico durante la guerra entre Irán e Irak, así como por la enorme demostración de poderío militar estadounidense contra Irak en 1990-1991. El compromiso militarizado de "asegurar" el petróleo de Oriente Medio sigue siendo una característica de la política exterior de Estados Unidos, incluso cuando su justificación se vuelve más nebulosa a la luz de la creciente producción de petróleo fuera de Oriente Medio.

El fracaso del desregulacionismo

En la década de 1980, Estados Unidos sustituyó un marco público-privado de control de precios por un nuevo marco que combinaba la desregulación y una política exterior musculosa en la principal región productora de petróleo del mundo. La inestabilidad posterior a la crisis del petróleo se ha convertido en la norma, más que en la excepción, ya que ahora los precios oscilan y la industria pasa por un ciclo de auge y caída. Los Estados productores de petróleo intentan mover los mercados, pero los efectos de sus medidas son imprecisos y a menudo limitados. Los comerciantes de materias primas, y no los burócratas estatales, ejercen más poder sobre los precios de bienes clave como el petróleo, que ahora flotan en un mercado siempre cambiante, más allá del alcance de los políticos occidentales, los ejecutivos petroleros o los ministros del petróleo de la OPEP. Pero este poder no es el de controlar, ya que las operaciones procíclicas exacerban los precios de la escasez o venden en corto los mercados saturados.

Según algunas medidas, la desregulación pareció cumplir las promesas que sus defensores hicieron en la década de 1970. Entre 1985 y 2019 la producción mundial de petróleo aumentó de 60 millones de barriles diarios a 100 millones de barriles diarios, impulsada por una explosión de la demanda en el mundo en desarrollo, especialmente en Asia oriental. A pesar de que los temores de escasez resurgieron a principios de la década de 2000, los altos precios y las nuevas tecnologías estimularon la inversión en combustibles fósiles estadounidenses. Entre 2010 y 2019, la producción de petróleo de Estados Unidos se duplicó, pasando de 5 millones a más de 12 millones de barriles diarios.

Pero a pesar de esta nueva abundancia, el petróleo existe hoy en día en un estado de volatilidad casi constante. El aumento de la producción estadounidense, impulsado en gran parte por la agresiva inversión de Wall Street, saturó el mercado y provocó el colapso de los precios en 2014-2016. Mientras la OPEP intentaba enderezar los mercados con recortes coordinados de la producción, el gasto de capital se agotó y las empresas se apretaron el cinturón, inseguras de si la demanda futura justificaba el aumento del gasto. En marzo de 2020, el precio del crudo West Texas cayó hasta los 30 dólares por barril, ya que el mercado se saturó ante un shock de demanda derivado de la pandemia de COVID. Un año más tarde, con la reapertura de las economías, las decisiones de inversión del pasado pasaron factura a los proveedores, ya que los inversores dudaban de si estaba justificado seguir gastando por la incertidumbre sobre los precios futuros. A finales de 2021, el mercado se tensó, en parte debido a los déficits de inversión del pasado, a los cambios en las condiciones climáticas y al choque de la demanda tras la recuperación del COVID. La volatilidad geopolítica regresó con tremenda fuerza en febrero de 2022, cuando la invasión rusa de Ucrania hizo que los precios superaran los 100 dólares por primera vez desde 2014. A lo largo de esta inestabilidad, el imperativo geopolítico de controlar el suministro ha alimentado una misión estadounidense costosa, destructiva y finalmente inútil en Oriente Medio.

Nueva gestión

Hace una década, incluso cuando la preocupación por el cambio climático cobraba fuerza, había poca audiencia para el debate sobre los límites de los mercados. Hoy en día, se reconoce cada vez más que la necesidad de la transición para abandonar los combustibles fósiles puede requerir "abandonar el fetiche del mecanismo de precios para poder planificar". Un análisis de la historia de los controles de los precios del petróleo revela una mezcla diversa de soluciones potenciales a la actual volatilidad impulsada por el mercado e influenciada por la geopolítica, un "caos" y un " desorden" que necesitan ser mitigados para suavizar la transición hacia el abandono de los combustibles fósiles.

Desde los años 30 hasta los 70, las empresas privadas y los organismos reguladores estatales gestionaron el precio del petróleo. El resultado fue un precio inflado artificialmente que, sin embargo, permitió un aumento del consumo y ajustó la oferta a la demanda. El programa de controles de los años 70, aunque criticado por su ineficacia, consiguió asignar la energía en un momento de profunda crisis. Es dudoso que Estados Unidos hubiera podido evitar las dramáticas crisis de 1973-1974 sin la intervención del gobierno en el mercado del petróleo.

La crisis actual es de una variedad diferente a la anterior: en lugar de asignar una oferta limitada, los controles garantizarían un acceso constante a suministros abundantes al tiempo que reducen la demanda mientras los consumidores realizan la transición, un componente necesario para alcanzar los objetivos de descarbonización. No está del todo claro que el mecanismo de precios ofrezca el medio más eficiente para lograr una transición energética suave que abandone los combustibles fósiles. En las condiciones geopolíticas actuales, los precios son volátiles y la volatilidad conduce a un aglutinamiento de las inversiones de capital y a la persistencia de una industria especulativa de los combustibles fósiles.

Al igual que durante las dos Guerras Mundiales, los controles ofrecerían a los productores unos beneficios asegurados, eliminando la incertidumbre que supone el ciclo de auge y caída con el que la industria petrolera ha luchado desde la década de 1980. Un sistema de controles también estaría vinculado a incentivos y exenciones fiscales, algunos de los cuales se encuentran en el ámbito del plan propuesto por el presidente Biden, el Build Back Better plan (aunque, al parecer, descartado) Existen medios más limitados dentro de los instrumentos políticos existentes, incluida la Reserva Estratégica de Petróleo, que permite a Estados Unidos influir en el equilibrio entre la oferta y la demanda tanto a corto plazo, añadiendo oferta, como a medio y largo plazo, mediante compras para reponer la reserva.

Aunque seguramente se resistirán a estas regulaciones, las empresas energéticas ya han admitido abiertamente la necesidad de descarbonizar. Las garantías de que los precios del petróleo se mantendrán estables podrían estar vinculadas a políticas diseñadas para obligar a estas empresas a perseguir estos objetivos de forma más agresiva. Esta transición ya se está llevando a cabo, pero debería acelerarse para evitar un aumento en la temperatura global de 3 grados centígrados, como se indica en el informe de 2021 del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático.

Aunque la administración Biden está comprometida con la transición energética, Estados Unidos cree que el sector privado la gestionará sin la intervención del Estado. Esta es una presunción autolimitada y peligrosa. La volatilidad del mercado mundial del petróleo supone un obstáculo para una transición energética rápida y sin problemas. Los responsables políticos deberían considerar el despliegue de controles de precios para el petróleo y los productos petrolíferos, de forma que se ayude a la transición energética al tiempo que se protege a los consumidores y se facilita el crecimiento económico continuado.

[1] Rule of capture es parte del sistema jurídico inglés de la Common Law, adoptado posteriormente por algunos Estados de Estados Unidos. Según esta ley la primera persona en “capturar” un recurso tiene la legitimidad de adueñarse del mismo. N. del T. 

[2] Cost-push es un tipo de inflación originada por el aumento del precio de los factores y costes de producción, en especial de las materias primas, lo que provoca a su vez un auge de los precios de los productos manufacturados. Al mantenerse la demanda de los bienes pero reducirse la oferta de los mismos, debido al aumento de los costes de producción, se desarrolla un ciclo inflacionario.    

[i] George W. Stocking, The Oil Industry and the Competitive System: A Study in Waste (Houghton Mifflin Company: Boston MA, 1925), 3, 203

[ii] The Lamp, Vol. 11, No. 4, December 1928, “If We Are to Have Equilibrium.

[iii] Pool Association Agreement, September 17, 1928, from Federal Trade Commission (FTC), The International Petroleum Cartel: Staff Report Submitted to the Subcommittee on Monopoly of the Select Committee on Small Business, United States Senate (Washington DC: US Government Printing Office, 1952), 200.

[iv] Charles Issawi and Mohammed Yeganeh, The Economics of Middle Eastern Oil (New York: Frederick A. Praeger, 1962), 68

[v] Richard H.K. Vietor, Energy Policy in America Since 1945: A Study of Business-Government Relations (Cambridge: Cambridge University Press, 1984), 91-119.

[vi] Vietor, Energy Policy in America Since 1945, 106-108

[vii] An Analysis of the United States Oil Import Quota, Charles River & Associates (1970), 168.

[viii] The most prominent defender of price controls as economic policy was John Kenneth Galbraith; see Galbraith, A Theory of Price Controls (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1952)

[ix] Milton Friedman, “What Price Guideposts?” in Guidelines, Informal Controls, and the Market Place: Policy Choices in a Full Employment Economy, eds. George P. Shultz and Robert Z. Aliber (Chicago, IL: University of Chicago Press, 1966), 97

[x] Hugh Rockoff, Drastic Measures: A History of Wage and Price Controls in the United States (New York: Cambridge University Press, 1984), 201; Daniel Sargent, A Superpower Transformed: The Remaking of American Foreign Relations in the 1970s (New York: Oxford University Press, 2015), 112-116.

[xi] Meg Jacobs, Panic at the Pump: The Energy Crisis and the Transformation of American Politics in the 1970s (New York: Hill and Wang, 2016), 32-35

[xii] Price Controls and International Petroleum Product Prices,” February 1980 (US Department of Energy), 3.

[xiii] Veitor, Energy Policy in America Since 1945, 242-243

[xiv] Christopher Dietrich, Oil Revolution: Anticolonial Elites, Sovereign Rights and the Economic Culture of Decolonization (New York: Cambridge University Press, 2017)

[xv] Vietor, Energy Policy in America Since 1945, 239.

[xvi] Vietor, Energy Policy in America Since 1945, 240.

[xvii] Staff Report to Federal Trade Commission, An Evaluation of the Mandatory Petroleum Allocation Program, January 15-February 28, 1974

[xviii] Committee on Interior and Insular Affairs, Estimates of the Economic Cost of Producing Crude Oil (Washington DC: Government Printing Office, 1976).

[xix] Rodney T. Smith and Charles E. Phelps, “The Subtle Impact of Price Controls on Domestic Oil Production,” The American Economic Review 68, no. 2 (May, 1978): 428-433.

[xx] James C. Cox and Arthur W. Wright, “The Effects of Crude Oil Price Controls, Entitlements and Taxes on Refined Product Prices and Energy Independence,” Land Economics 54, no. 1 (Feb., 1978), 1-15

[xxi] Kalt, The Economics and Politics of Oil Price Regulation, 18

[xxii] C.E. Phelps and R.T. Smith, Petroleum Regulations: The False Dilemma of Decontrol (Santa Barbara: Rand Corporation, 1977, vi.

[xxiii] Joseph P. Kalt, “Federal Regulation of Petroleum Prices: Regulatory Wealth Distribution,” Law and Economics Workshop, UCLA June 8, 1977.

[xxiv] Robert T. Deacon, “An Economic Analysis of Gasoline Price Controls,” Natural Resources Journal 18, no. 4 (Oct. 1978), 801-814.

[xxv] Yergin, The Prize, 660–661.

[xxvi] Yolam Barzel and Christopher D. Hall, The Political Economy of the Oil Import Quota (Stanford, CA: Hoover Institution Press, 1977)

[xxvii] Jacobs, Panic at the Pump, 201

[xxviii] Jacobs, Panic at the Pump, 271

[xxix] Jacobs, Panic at the Pump, 279

- Gregory Brew, Es doctor por la Universidad de Georgetown. Autor de “Petroleum & Progress in Iran: Oil, Development and the Cold War” y co-autor de “The Struggle for Iran: Oil, Autocracy, and the Cold War, 1951-1954” junto a David S. Painter. Colabora con medios como War on the Rocks, The Washington Post o The Conversation sobre temas relacionados con la historia, la energía y la seguridad. Actualmente investiga en la Jackson Institute for Global Affairs de la Universidad de Yale. Su trabajo académico ha girado en torno a la historia económica del petróleo, el auge de Iran como Petro-Estado y en general, la conexión entre el mercado internacional del petróleo y los movimientos geopolíticos.

^{Sinpermiso - 26 de junio de 2022}