1. Introducción
En diciembre de 1994 en el contexto de la cumbre de las Américas realizada en Miami con la asistencia de treinta y cuatro países americanos3 se presentó la propuesta de los Estados Unidos de establecer un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) con el objetivo de integrar las economías del Hemisferio Occidental en un acuerdo único de libre comercio. Los jefes de estado y de gobierno de estos países acordaron el establecimiento de dicha área, en la cual se eliminarán progresivamente las barreras al comercio y a la inversión, previendo la finalización de las negociaciones para el año 2005.

Para la Argentina el ALCA se presenta en un momento en el que el Mercosur parecería estar perdiendo dinamismo. Ese proyecto de libre comercio continental implica una población de 800 millones de habitantes (13,6% de la población mundial), un PIB per cápita de 12.990 dólares, exportaciones totales por 1,23 billones de dólares (el 22% de las exportaciones del mundo) y una extensión geográfica de 39.797.000 de km2 (30% de la superficie mundial)4. No obstante las magnitudes por sí mismas no conforman un argumento convincente para la adhesión al acuerdo. Más allá del encanto de los grandes números es necesario un análisis detallado de sus implicancias en materia no sólo económica sino estratégica, y describir el alcance de sus efectos tanto en el corto como en el largo plazo.

En este trabajo se examinarán las posibilidades de desarrollo de la Argentina a partir de los procesos de integración regional. Para ello se realizará un estudio con perspectiva histórica a fin de comparar la actual experiencia en integración que propone el Mercosur y las posibles ventajas o desventajas que supone el ALCA, tratando de aclarar si ambos proyectos son o no compatibles y cuál resulta más conveniente para la Argentina. También, analizaremos especialmente las posibles consecuencias de la nueva ley agrícola de Estados Unidos sobre la economía argentina, en tanto consideramos que su implementación tendrá amplios efectos distorsivos en el comercio y la producción agrícola.

Para el estudio del Mercosur nos basaremos sobre la experiencia recorrida por la región en los últimos años. En este caso disponemos de estadísticas de comercio que facilitan la tarea. En tanto, para estudiar las posibles ventajas del ALCA debemos valernos de algunas hipótesis de trabajo, porque el ALCA no es más que una conjetura y, por lo tanto, no ha pasado todavía al terreno de los hechos. Utilizaremos, en este caso, herramientas que nos provee el análisis económico, tanto en materia de integración como de comercio, pero sobre todo los hechos que constituyen la historia, las experiencias pasadas, los viejos intentos de integración americana y las políticas proteccionistas. El caso del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA), aunque no se estudie expresamente, es un ejemplo a tener en cuenta, por ser este acuerdo la base sobre la que se pretende erguir al ALCA, puesto que "la normativa del NAFTA constituye, para Estados Unidos y Canadá, según declaraciones de ambos gobiernos, un piso mínimo para las negociaciones"5.

2. Antecedentes históricos
2.1 El panamericanismo
Los intentos de integración en América no han sido pocos. La Primera Conferencia Panamericana lanzada por el secretario de Estado, James G. Blaine, en Washington en 1889 proponía una unión aduanera para las Américas. En aquella ocasión las discusiones se extendieron por más de seis meses, desde el 2 de octubre de 1889, día en que se abrió la conferencia, hasta el 19 de abril del año siguiente cuando se le dio clausura. Los temas tratados abarcaron desde la uniformidad del sistema de medidas y pesos hasta la generalización de una moneda común, pasando por el arbitraje y la unión aduanera y otras cuestiones como reducciones arancelarias unilaterales. El éxito de la conferencia fue limitado o nulo. Los representantes argentinos, Roque Sáenz Peña y Manuel Quintana (ambos futuros presidentes) se opusieron sistemáticamente a todas y a cada una de las propuestas planteadas por los representantes norteamericanos. Sáenz Peña, en uno de sus discursos, puso de relieve el carácter geopolítico más que económico de la conferencia: citó para ello a un senador estadounidense que afirmaba que "los estados hispanoamericanos comenzarán entregándonos (a los Estados Unidos) las llaves de su comercio, para terminar entregando las de su política", y concluyó su intervención contraponiendo al lema de la doctrina Monroe "América para los americanos", la de "América para la humanidad"6. De hecho, la historia ya había demostrado recientemente que la política económica exterior estadounidense, si bien proclamaba los principios de igualdad -nación más favorecida- (equality) y reciprocidad (reciprocity), no los aplicaba en la práctica. "Esto es, EUA ganó acceso a los mercados de Japón y China en términos de igualdad entre los principales extranjeros más privilegiados, pero los japoneses y chinos no ganaron igualdad en Estados Unidos.7"

La importancia de Europa para la economía argentina hacía imposible asumir una actitud diferente y tanto Sáenz Peña como Quintana actuaron en consecuencia. El carácter de las economías estadounidense y argentina era en aquel entonces -como lo sigue siendo en la actualidad- fuertemente competitivo. Estados Unidos empezaba a presentar rasgos de su potencialidad industrial a la vez que continuaba siendo un importante productor de productos agropecuarios. Resultaba evidente que su objetivo era el de desplazar a Europa de su comercio con América. Sáenz Peña explicaba que el intento de crear una zona de mercado libre americana podría llegar a provocar "una guerra de un continente contra otro, diez y ocho estados independientes, aliados para excluir de la vida comercial a esa misma Europa que nos tiende su mano, nos envía sus fuertes brazos y complementa nuestra existencia económica, después de proporcionarnos la civilización"8.

No obstante, el fracaso de la Primera Conferencia Panamericana no fue consecuencia exclusiva de la oposición de los demás países; la misma representación de Estados Unidos no era homogénea, pues había intereses comerciales e industriales divergentes. Las diferencias se dejaron ver durante la conferencia y fueron oportunamente señaladas por Quintana y Sáenz Peña9. Las ideas de Blaine sobre la reciprocidad no eran ciegamente aceptadas por todos sus compatriotas. A pesar de que encontró apoyo interno para la implementación de políticas orientadas a la exportaciones de manufacturas, algunas de sus propuestas nunca fueron votadas en el Congreso, donde los partidarios de la protección a la industria local se resistieron10.

Sin embargo, este primer intento de acercamiento entre los dos países no fue el único, y las relaciones económicas transitaron caminos difíciles en los años venideros. En este sentido, el contexto internacional fue determinante para la configuración de las estructuras productivas y comerciales y, en efecto, Estados Unidos fue adquiriendo un rol cada vez más importante en la economía mundial, no sólo en el sector agropecuario sino también en el industrial.

2.2. El esquema triangular y el proteccionismo norteamericano
Después de la primera guerra mundial, con la declinación del Imperio Británico, pudo observarse una gran penetración de los intereses estadounidenses, comerciales, financieros y empresarios en el sur del continente (cuadro Nº 1). Esto tuvo un impacto especial en la Argentina que, por aquella época, comenzaba a abandonar los vínculos privilegiados que había sostenido con Gran Bretaña durante el siglo XIX. En este contexto, da comienzo una relación triangular con dos socios a cambio de uno: los Estados Unidos, por un lado, y Gran Bretaña y más tarde Europa continental, por el otro, como se ve claramente en el período 1914-1930. En este caso, mientras el grueso de las exportaciones se dirigían a Europa y el Reino Unido, Estados Unidos tenía un peso decisivo como proveedor de bienes manufacturados y de capital.

Cuadro Nº 1. Comercio Argentino con Gran Bretaña y los Estados Unidos. En porcentaje

Año Gran Bretaña Estados Unidos
Exportaciones Importaciones Exportaciones Importaciones
1914 29.3 34.1 12.2 13.5
1915 29.6 29.8 16.1 24.8
1916 29.4 28.3 20.9 29.2
1917 29.4 21.9 29.4 23.3
1918 38.1 24.9 20.6 33.8
1919 28.7 23.6 18.4 35.5
1920 26.8 23.4 14.7 33.2
1921 30.6 23.3 8.9 26.9
1922 22.2 23.5 11.8 22.1
1923 24.5 23.7 11.6 20.9
1924 23.1 23.4 7.1 22.0
1925 23.9 21.8 8.3 23.5
1926 25.1 19.3 9.1 24.8
1927 28.2 19.4 8.3 25.4
1928 28.6 19.6 8.3 23.2
1929 32.2 17.6 9.8 26.3
1930 36.5 21.0 6.0 15.8

Fuente: Anuarios de comercio exterior de la República Argentina

Pero este esquema triangular todavía hoy continúa, aunque con características distintas, por la importancia que adquirió el comercio intra-Mercosur, como se muestra en el cuadro Nº 2.

Cuadro Nº 2. Comercio exterior de la Argentina con el Mercosur, el NAFTA y la Unión Europea 1989-2000. En millones de U$S

Año Exportaciones FOB Importaciones CIF Saldo
Mercosur NAFTA UE Mercosur NAFTA UE Mercosur NAFTA UE
1990 1832.6 2101.7 1816.7 833.4 968.9 500.1 999.2 1132.8 1316.6
1991 1977.1 1551.2 1953.4 1738.2 1744 788.5 238.9 -192. 8 1164.9
1992 2326.9 1638.3 3731.8 3676.3 2817.2 3633.3 -1349.4 -1178.9 98.5
1993 3684 1562.5 3646.4 4028.7 3483.9 4139.2 - 344.7 -1921.4 - 492.8
1994 4803.7 2083.5 3890.5 4783.8 4819.2 6139.6 19.9 -2735.7 -2249.1
1995 6769.7 2026.9 4465.6 4602.7 4856.6 6024.5 2167 -2829.7 -1558.9
1996 7918.4 2470.6 4562.6 5809 5565.7 6901.8 2109.4 - 3095.1 -2339.2
1997 9596.7 2554.4 3992.8 7612.7 7155.7 8320.9 1984 - 4601.3 - 4328.1
1998 9410.8 2701.3 4602.1 7939.1 7217.8 8620.2 1471.7 - 4516.5 - 4018.1
1999 7071.3 3173.8 4712.6 6298.8 5776.9 7119.2 772.5 - 2603.1 - 2406.6
2000 8401.8 3764.5 4691.2 7199.3 5675.2 5784.1 1202.5 -1910.7 -1092.9

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC)

La relación triangular que se dio históricamente en el comercio exterior de la Argentina se debe en buena parte a la estructura exportadora del país. Es preciso señalar que en todo este largo período de casi cien años, las relaciones con Estados Unidos fueron muy poco complementarias y en ocasiones altamente conflictivas. Estados Unidos nunca dejó que los productos argentinos entraran en sus mercados mientras que la Argentina se fue haciendo cada vez más dependiente de las importaciones de productos estadounidenses, sobre todo en lo que se refiere a bienes de capital con alto contenido tecnológico. Por ejemplo, ya antes de 1914, "los granjeros norteamericanos se quejaron de problemas en el acceso a las exportaciones. Con las mejoras en los fletes y las comunicaciones, se incrementó la competencia en el mercado europeo de oferentes como Australia, la Argentina, Canadá y Rusia, en commodities tales como harina y trigo. En el continente, los asuntos de seguridad y las presiones políticas de los granjeros contribuyeron a aplicar medidas más proteccionistas en los años anteriores a la primera guerra mundial"11.

Se pueden citar varios ejemplos de vieja data respecto de las dificultades que encontró la Argentina para exportar a los Estados Unidos.

Hacia 1867 el parlamento de EUA cerró virtualmente la importación de lanas argentinas al dictar la ley de Lanas y Manufacturas de Lanas. Este producto era el rubro principal dentro de la estructura exportadora de la época y Estados Unidos absorbía una cuarta parte de las colocaciones argentinas12

En 1921 el presidente de EUA W. H. Harding pidió al Congreso una ley de emergencia tarifaria señalando: "creo en la protección a la industria norteamericana y es nuestro propósito que Norteamérica prospere primero". En consecuencia en 1922 se promulgó el arancel (Tariff act) Fordney-McCumber, que representaba volver a los niveles de protección previos a la primera guerra mundial y afectaba entre otras cosas el comercio de carnes, cereales y frutas13.

A pesar de que hacia mediados de la década de los '20 el mercado estadounidense no era de volumen importante para las exportaciones de nuestro país, prometía incrementos sustanciales. Sin embargo, en septiembre de 1926, el Departamento de Agricultura de Estados Unidos emitió una disposición por la cual se prohibía la entrada de carnes frescas o refrigeradas de regiones con aftosa, perjudicando especialmente a la economía argentina cuyas principales zonas ganaderas se consideraban afectadas por esta enfermedad aun cuando muchos de esos productos eran aceptados en el Reino Unido y Europa continental. "El conocimiento científico era común a ambos países. ¿Es que estos conocimientos eran suficientemente concluyentes para justificar el embargo o esta medida fue solamente consecuencia de las presiones proteccionistas de los productores estadounidenses? Y si es que los conocimientos eran concluyentes ¿cuál habría sido la razón que impidió a Gran Bretaña imponer también un embargo igualmente estricto?"14. En efecto, esta medida hacía peligrar el comercio de carnes entre la Argentina y Gran Bretaña. Sin embargo, Londres no aplicó las mismas políticas que el país del norte, en tanto esto hubiese perjudicado seriamente su economía doméstica que podía resultar afectada por un aumento del costo de vida. En este episodio encuentra su justificativo el lema de "comprar a quien nos compra" enarbolado por la Sociedad Rural Argentina, que constituye el primer antecedente del acuerdo comercial más importante firmado por la Argentina en la década siguiente: el controvertido tratado Roca-Runciman.

En diciembre de 1930 el Congreso de Estados Unidos instrumentó el arancel Smoot-Hawley. Esta ley arancelaria es calificada como la que impuso las tarifas más altas en la historia de ese país. Aunque esto no sea cierto porque en el siglo XIX hubo en promedio aranceles mayores, fueron sin duda los niveles de protección más elevados del siglo XX15. Sabemos que "la Smoot-Hawley Act incrementó la tasa promedio de bienes importados de la Argentina entre un 15,2% a un 31,9% en 1931..." mientras que "las exportaciones argentinas a EUA. se redujeron entre un 74% y 75% entre 1929 y 1931. Hubo así en la Argentina una considerable agitación pública contra Estados Unidos.."16

Otro incidente sucedió durante la implementación del programa de reconstrucción europea en la posguerra (el llamado "Plan Marshall"), donde los países latinoamericanos contaban con participar como proveedores de productos agropecuarios. No obstante ninguno de ellos pudo incorporarse, ya que Estados Unidos, cuyo poder en la orientación de las compras era determinante dado que era quien proveía las divisas, no autorizó la concreción de tales negocios que perjudicaban la colocación de sus excedentes agrarios.

2.3. Los primeros acuerdos latinoamericanos
Además de la Unión Aduanera de las Américas o el actual proyecto del ALCA, también surgió una segunda opción que políticamente estuvo en la mente de los libertadores Simón Bolívar y José de San Martín, y que se expresó de distinto modo a lo largo del siglo XIX y empezó a desarrollarse como idea a partir del siglo XX.

El llamado ABC entre la Argentina, el Brasil y Chile en 1915 constituyó una alianza política de estos tres países para actuar en un frente común respecto de los conflictos continentales. Aunque algunos autores sugieren que el ABC se constituyó por influencia de Estados Unidos que deseaba tener un bloque amigo en la región, en los hechos aparecía como una forma de contrabalancear el poderío norteamericano y en años posteriores, como en la década de 1950, se reflota la idea del ABC en este sentido. Además, no obstante el objetivo político del tratado, éste dejaba abierta la posibilidad de un acuerdo económico entre los tres países a través de un régimen de comercio preferencial y concesiones recíprocas de comercio17.

Por otra parte, se multiplicaban al mismo tiempo las propuestas de distintos economistas de la región de las cuales la más importante es la del argentino Alejandro Bunge, en 1909, que propone la creación de una Unión Aduanera del Sur, integrada en primer lugar por la Argentina y el Uruguay ("La Unión del Plata"), a la que se sumarían luego el Paraguay, Chile, Bolivia y el Brasil. Las ideas de Bunge fueron perfeccionándose y las publicó en 1940 como un capítulo de su libro Una nueva Argentina.

Unas décadas más tarde se formó finalmente la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, ALALC, que dio lugar luego a la Asociación Latinoamericana de Integración, ALADI. En febrero de 1960 se creó la primera de ellas bajo la iniciativa de la CEPAL, procurando gestar una integración económica que diera prioridad a los intereses de la región. La idea que sustentaba este proyecto era que las economías latinoamericanas lograsen una expansión de sus mercados nacionales sin someterse a las fuertes turbulencias de la economía mundial y evitando, sobre todo, el progresivo deterioro de los términos de intercambio. Se suponía que la liberalización e intensificación de los intercambios regionales contrarrestarían las deficiencias del comercio exterior en su conjunto, en marcha hacia la posible conformación de una unión aduanera continental.

Sin embargo, a pesar del éxito relativo de sus primeros años, la ALALC encontró sus límites en la incapacidad de alcanzar grandes objetivos y en los fuertes vínculos que los distintos países tenían todavía con las principales potencias económicas. Luego de fracasos en las negociaciones, la suspensión de contratos vigentes y un período de relativo estancamiento la ALALC pasó a una etapa "informal" donde los "proyectos" reemplazaron a los "compromisos". Bajo estas premisas se firmó en agosto de 1980 el tratado de Montevideo que dio origen a la ALADI.

Pero esta nueva asociación se transformó pronto en una suma de acuerdos bilaterales extensibles a terceros países con problemas de desigualdades en el desarrollo económico de cada país parte y su debilidad permitió que años más tarde se firmara el Acuerdo de Asunción punto de partida del Mercosur, de características muy diferentes.

Todos aquellos intentos de integración (cuadro Nº3) tuvieron el mismo objetivo: crear mecanismos de protección que defendieran el comercio, la producción y el empleo en el continente, frente al avasallador impulso del gigante norteamericano. El ideal bolivariano de una América latina unida podría algún día ser alcanzado mediante un acuerdo regional firmado por la totalidad de las economías de la región.

Cuadro Nº 3. Comercio de la ALALC en millones de dólares

Años Comercio intra ALAC (a) Comercio del resto del mundo (b) a/b
1960 567.2 7347.9 8%
1965 834.1 9516.0 9%
1970 1264.1 12786.0 10%
1975 4010.2 29740.0 13%
Variaciones
65/60 47% 30% 14%
70/65 52% 34% 13%
75/70 217% 133% 36%

Fuente: Elaboración propia a partir de información de la CEPAL Anuario estadístico de América latina y el Caribe, 1989.

2.4. Creación y desarrollo del Mercosur
El Mercado Común del Sur, que abarca cuatro países (la Argentina, el Brasil, el Uruguay y el Paraguay y dos países asociados, Chile y Bolivia) es actualmente, la culminación más exitosa en América latina de aquellas iniciativas. Pese a todas su imperfecciones, controversias y falta de institucionalización este proceso de integración regional constituye para la Argentina el área donde se lograron los mayores progresos en materia de inserción internacional.

El Mercosur cuenta con un eje principal, la Argentina y el Brasil, del estado de cuyas relaciones va a depender su éxito o su fracaso: el Brasil pasó a ser, en poco tiempo, el principal mercado para las exportaciones argentinas y la Argentina el segundo mercado en importancia para su vecino. El comercio interregional experimentó así, desde los primeros acuerdos de integración, hacia fines de la década de los '80, un notable incremento de más del 20% anual, que quintuplicó el crecimiento del comercio extra-zona.

A pesar de las dificultades de los últimos años por la crisis y devaluación en Brasil y la caída de la convertibilidad y la profunda recesión de la Argentina, el comercio entre los dos países siguió sosteniéndose y representando un porcentaje significativo del comercio exterior de cada uno de ellos, aunque entre 1999 y el 2001 cayera en volumen. En 2001 las exportaciones e importaciones fueron para la Argentina de 6205 millones de dólares y 5277 millones, respectivamente, con un saldo positivo para el país del Plata de 928 millones (cuadro Nº 4). Lo que nos interesa demostrar, sin embargo, son los profundos lazos comerciales y económicos que se establecieron entre las dos naciones en apenas una década y su incremento sostenido.

(Ver cuadro 4)

Por otra parte, el Mercosur juega una activa participación en el conjunto de las exportaciones argentinas y cobra una relevancia mayor si se analiza su composición sectorial: del 30% que la Argentina exporta al Mercosur cerca la mitad corresponde a manufacturas industriales, que son productos de mayor valor agregado. A ello debemos agregar que las exportaciones argentinas a Chile también tienen una participación importante en el comercio argentino (cerca del 10%), realzando la importancia de la región. Respecto de los otros bloques, las exportaciones hacia ellos en conjunto se elevan a poco más del 30% de las ventas totales, y de ellas la Unión Europea cuenta con una importancia relativa mayor. En cuanto a su composición podemos destacar que la UE, en términos relativos, compra más productos argentinos de carácter primario y manufacturas de origen agropecuario que manufacturas de origen industrial y combustibles. En el caso del NAFTA, en cambio, se observa una situación diferente por la imposibilidad de colocar productos agrarios en el mercado estadounidense.

Como se puede observar en el cuadro Nº 2, el crecimiento del comercio de la Argentina con el continente americano presenta asimismo grandes asimetrías. El Mercosur tuvo un lugar mucho más destacado que el NAFTA, tanto como destino, cuanto como origen de los flujos de comercio. Esta evolución es notoria en lo que respecta a las importaciones, las que se incrementaron entre 1989 y 2000 en un 465% desde el NAFTA y en un 728% desde el Mercosur, alcanzando en estos últimos años el 28,5% de las exportaciones totales.

Sin embargo, donde tal disparidad se hace aún más evidente es en lo referente a las exportaciones argentinas. Allí, el incremento cercano al 490% para el Mercosur contrasta con un menos dinámico 171% para los países del NAFTA. En ese sentido, la última cifra es incluso ligeramente inferior al crecimiento de las exportaciones totales de la Argentina en el período, que se elevó al 174% (cuadro Nº 5).

Cuadro Nº 5. Estructura de las exportaciones argentinas durante 2001 en porcentajes

Productos primarios Manufacturas de origen agropecuario Manufacturas de origen industrial Combustibles
y energías Total
Mercosur 4.6% 3.2% 15.0% 5.3% 28.2%
Chile 0.6% 1.0% 2.3% 6.6% 10.4%
Resto de ALADI 0.8% 1.2% 2.1% 0.4% 4.6%
NAFTA 1.2% 3.3% 5.5% 3.7% 13.7%
UE 5.7% 8.1% 3.2% 0.2% 17.2%
ASEAN 1.0% 1.8% 0.3% -- 3.2%
China 3.2% 0.9% 0.4% 0.1% 4.5%
Corea Rep, 0.8% 0.3% 0.1% 0.4% 1.6%
Japón 0.8% 0.3% 0.3% -- 1.4%
India 0.1% 1.5% 0.1% -- 1.7%
Medio Oriente 1.9% 1.7% 0.3% 0.1% 4.1%
Sudáfrica 0.2% 0.6% 0.4% 0.03% 1.2%
Resto 2.0% 4.1% 1.1% 1.0% 8.2%
Total 23% 28% 31% 18% 100%

Fuente: Elaboración propia sobre datos del INDEC

Este comportamiento refleja tanto la evolución de las estructuras productivas de los principales países involucrados como tendencias con una larga raíz histórica. El Brasil tuvo a lo largo de buena parte del siglo XX una importante participación en el comercio exterior argentino, lo que señalaba de antemano la potencialidad de un mercado ampliado18. Desde este punto de vista, la eliminación de las trabas al comercio mutuo posibilitó la profundización de la complementación de diversas ramas en ambas economías, así como un mejor aprovechamiento de economías de escala y el desarrollo de una división del trabajo en la producción de algunas empresas instaladas en los dos países, particularmente en el sector automotriz19.

3. El ALCA: posibles efectos para la economía argentina
3.1. El comercio argentino-norteamericano
Estados Unidos no ha sido jamás un mercado importante para la Argentina, mientras que, por lo contrario, este país fue un cliente importante para los vecinos del norte y, por lo tanto, el comercio argentino con EUA ha tenido un carácter históricamente deficitario como se puede observar en el cuadro Nº 6.

Cuadro Nº 6. Comercio exterior con los Estados Unidos (1943-2001, años seleccionados) en millones de dólares

Años Exportaciones
Totales Coeficiente de
EUA Importaciones
como
demandante Coeficiente de
Totales Saldo
EUA incidencia de EUA como proveedor con EUA
1943 603 146 24 238 45 19 101
1949 1.045 112 11 1.181 175 15 - 63
1953 1.125 213 19 1.179 135 11 78
1959 1.009 108 11 992 191 19 - 83
1963 1.365 154 11 988 242 24 - 88
1969 1.612 144 9 1.576 346 22 - 202
1973 3.234 260 8 2.136 462 22 - 202
1979 7.810 569 7 6.700 1.049 16 - 480
1983 7.836 755 10 4.504 973 22 - 218
1991 12.146 1.210 10 8.403 1.845 22 - 635
1992 12.399 1.325 11 14.982 2.468 16 - 1.143
1993 13.269 1.264 10 16.872 3.076 18 - 1.812
1994 16.023 1.737 11 21.675 4.373 20 - 2.636
1995 21.162 1.804 9 20.200 4.207 21 - 2.403
1996 24.043 1.975 8 23.855 4.748 20 - 2.774
1997 26.430 2.204 8 30.450 6.095 20 - 3.891
1998 26.441 2.212 8 31.404 6.227 20 - 4.016
1999 23.285 2.653 11 25.508 4.996 20 - 2.343
2000 26.409 3.156 12 25.243 4.785 19 - 1.629
2001 26.655 2.908 11 20.310 3.781 19 - 873

Elaboración propia. Fuente: INDEC

Como vemos, en los últimos años el mejoramiento general de las relaciones bilaterales con los Estados Unidos ha implicado un incremento del intercambio comercial bilateral en aproximadamente un 200% en la última década (1990-2000). No obstante, cabe destacar que este aumento significativo se ha debido, en mayor medida, al incremento de las exportaciones estadounidenses a la Argentina y no tanto al aumento de nuestras exportaciones a aquel país (gráfico Nº 1). Este balance negativo ha llevado a que la Argentina haya acumulado un déficit comercial con los Estados Unidos, durante el período 1991-2000, de unos 24.000 millones de dólares. Si analizamos el comercio de la Argentina con el Mercosur y el NAFTA vemos que ocurre una situación muy parecida en relación con esta última región tal como vimos más arriba.

Gráfico Nº 1. Exportaciones e importaciones con EUA en % del comercio exterior 1942-2001

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del Banco Mundial35

En esa relación de fuerzas el ALCA y el Mercosur se tornarían rápidamente incompatibles y el ALCA terminaría absorbiendo al Mercosur. Como es conocido, las ventajas del comercio argentino-brasileño se pusieron de manifiesto, en el marco del proceso de integración regional, a través de la tarifa externa común y los acuerdos especiales como el del automotor. Del mismo modo, tampoco hubiera tenido éxito el desarrollo capitalista en Estados Unidos o en Europa, ni el fabuloso crecimiento de sus comercios exteriores sin barreras proteccionistas en defensa de sus industrias, tal como lo ha mostrado Paul Bairoch36. Con el ALCA se plantea, en cambio, que los países latinoamericanos abran plenamente sus economías a la potencia industrial más importante del mundo. Estados Unidos pasaría así a competir libremente en el mercado regional del sur. De ese modo, el Mercosur desaparecería, excepto para la tarifa externa común, que seguiría funcionando para los países fuera del ALCA, perjudicando a socios comerciales importantes como a países europeos u otros.

El proyecto continental contempla, más concretamente, la reducción paulatina de aranceles para las importaciones provenientes de los países del continente, hasta lograr su eliminación completa. Sin embargo, no da igual tratamiento a las restricciones no arancelarias, cuya discusión deberá realizarse en el marco de la OMC. Para justificar esto se argumenta que esas medidas son una respuesta al proteccionismo de la Unión Europea y no tienen relación con América latina. Los gobiernos se comprometen, además, a elegir el proveedor de bienes o servicios más barato de la región, en lugar de privilegiar a empresas nacionales con sus compras. Asimismo, se propone liberalizar los flujos de capitales para los inversores del continente, permitiendo una mayor libertad en las inversiones, así como más facilidades para trasladar las ganancias a un tercer país o a su casa matriz37.

La implementación de un área de comercio hemisférico crearía así un único territorio económico desde el punto de vista comercial y financiero que, en ausencia de fuertes sistemas de compensación y reorganización económica, conduciría a un proceso de especialización productiva en el cual los estados más avanzados concentrarían la producción industrial de punta y los menos avanzados, los productos primarios. De esta forma estaríamos frente a una reproducción cruda de la situación existente a fines del siglo XIX, cuando Gran Bretaña era el polo industrial y los países latinoamericanos los proveedores agrarios. Reducidas las tarifas a cero, restando apenas el costo del transporte que disminuye con el progreso tecnológico y la infraestructura, una empresa norteamericana sería aún mucho más competitiva que una empresa del Mercosur ya sea instalándose directamente en la región o a través de sus exportaciones.

Debemos recordar, en este sentido, que el comercio dentro del Mercosur representa la mayor parte de las exportaciones de productos industriales de la Argentina, que desaparecerían rápidamente con el ALCA. Este acuerdo va a afectar así lo que queda del sector industrial de los países del Mercosur que, desde el punto de vista de las exportaciones, sigue siendo fundamental para obtener divisas que mejoren la posición de la balanza de pagos de esos países frente al deterioro de los precios de los productos agropecuarios.

Es evidente, por otra parte, que en relación con las inversiones de capital, el ALCA favorecería a las empresas estadounidenses ya instaladas frente a las empresas nacionales y de otros países. El abrumador predominio tecnológico, especialmente de Estados Unidos, se ha traducido en el control de la propiedad intelectual y en particular en la exclusividad en las patentes de las empresas transnacionales. La Argentina ya ha sufrido repetidamente ese tipo de presiones, incluso desde la misma embajada norteamericana. Pero, como un resultado de "la libre competencia entre empresas de dimensiones tan dispares en términos de organización, economías de escala, capacidad tecnológica y libre acceso al crédito" se incrementarían notablemente los procesos de desnacionalización en los países de la región38. Paradójicamente, también, para perplejidad de los propios economistas neoliberales, y dado que una de las razones para la inversión extranjera es la superación de las barreras aduaneras y fiscales, podría ocurrir que de aumentar las exportaciones estadounidenses, se reduzca el flujo de capitales de ese país.

De cualquier forma, sea por la vía de una reducción de empresas nacionales o de una disminución de las exportaciones industriales locales que tienen mayor valor agregado, el nuevo proyecto traería efectos negativos sobre el empleo y sobre la pobreza, que son los principales problemas de la región, al tiempo que crecería la dependencia económica hacia la potencia del norte.

En el caso de la Argentina, la integración al ALCA le haría perder los últimos restos de política económica que todavía tiene al verse totalmente impedida de planear su propio desarrollo económico, incluyendo instrumentos como el "compre nacional" y otros necesarios para reactivar el empleo y la producción. Recordemos que en el caso del NAFTA, aunque México recibió inversiones estadounidenses e incrementó su comercio con el país del norte, lo hizo a costa de una redistribución más regresiva del ingreso, un aumento de la pobreza y un empeoramiento de las condiciones de trabajo, sin impedir la fuga de capitales y un enorme flujo de remesas de utilidades al extranjero. Tampoco impidió una crisis financiera de envergadura como la de 1994. Incluso los beneficios que México pudo haber obtenido con el NAFTA se deben principalmente a la mano de obra barata y a la cercanía geográfica.

La posición del Brasil es clara con respecto a la posibilidad de integrarse al proyecto propiciado por Washington: pretende "participar de las negociaciones para la formación del ALCA en posición de fuerza, basada sobre el Mercosur"39. En especial, se podría llegar a decir que la falta de asistencia de Estados Unidos a la Argentina durante su actual crisis se debe a la posición brasileña respecto de este punto. El Brasil es considerado una economía fuerte que podría poner en cuestionamiento la hegemonía política y económica de EUA en la región; en este sentido, retirarle su apoyo a la Argentina perjudica explícitamente el crecimiento del Brasil. También, otra de las preocupaciones de EUA es que, si los dos países del Mercosur fortalecen sus relaciones bilaterales, se generalice una tendencia proteccionista que definitivamente anularía cualquier posibilidad de consolidación del ALCA.

En verdad el Brasil quiere hacer recaer toda responsabilidad de un eventual fracaso del ALCA en el gobierno de EUA. Ese país no duda de que el gobierno norteamericano nunca accederá a retirar las barreras a su comercio, como lo demuestra la aplicación de la nueva ley agrícola, la cual responde a fuertes lobbies agrarios dentro del Congreso. En igual sentido, la legislación antidumping y el aumento de tarifas que autorizó el presidente Bush y que atañe a la producción siderúrgica provocará un daño considerable a las exportaciones brasileñas. Por lo contrario, las exportaciones estadounidenses hacia el Brasil se triplicaron en la década de los noventa, pasando de US$ 5.000 millones en 1990 a 15.300 millones en el 2000 y el déficit comercial con los EUA alcanzó entre 1996 y 2000, 18.600 millones de dólares, con un promedio de 3.700 millones anuales y un pico de 6.300 millones en 1997. Por ende, mientras soporta un importante déficit comercial con China, Estados Unidos pretende recuperarlo con fuertes superávit a costa del comercio exterior con la Argentina y el Brasil.

En cambio, si consideramos un escenario distinto, con la continuación y profundización del Mercosur, la no participación en el ALCA no implicaría una ruptura de comercio con los países del NAFTA, del mismo modo que la participación de México en el NAFTA no implicó una caída sustancial de sus relaciones con el resto de los países latinoamericanos. Por lo contrario, si el Mercosur se desintegra como consecuencia de la negativa del Brasil a integrar el ALCA, la situación para la Argentina sería muy grave porque perdería un mercado sustancial como el brasileño, mucho menos competitivo que el americano, carecería de un socio estratégico para discutir en la OMC, e incluso con respecto a los EUA y, en especial, perdería toda capacidad de negociación con la UE, un socio hoy en día igualmente importante que el país del Norte.

Lo más ventajoso para la Argentina es mantener y reforzar el Mercosur y negociar a través de él con los otros bloques regionales: NAFTA, UE, países asiáticos, otros países latinoamericanos y la OMC. Asimismo, el Mercosur debería avanzar rápidamente en la construcción de instituciones comunes; en especial en la coordinación de políticas macroeconómicas que reafirmen el polo negociador y amplíen los mercados. A partir del Mercosur, se puede negociar en mayores posiciones de fuerza y posponer un proyecto como el ALCA o limitarlo a un acuerdo entre bloques comerciales.

Como concluye un cientista político brasileño: "El objetivo de Estados Unidos con la formación del ALCA es consolidar las medidas ultraliberales, (...) fomentar sus exportaciones en un 30% y asegurar el crecimiento de su PIB a una tasa de 4 al 5% anual, para compensar el déficit comercial con otras regiones, a costa de los países latinoamericanos, induciéndolos gradualmente a adoptar el dólar como la única moneda en el hemisferio, cuya emisión y circulación estarán bajo su exclusivo control"40.

En resumen, el ALCA es una vieja aspiración de los Estados Unidos radicalmente diferente a la que tenían desde su independencia los países latinoamericanos inspirados en las ideas de San Martín y Bolívar. Entre ambas aspiraciones se resolverá sin duda el futuro de nuestro continente.

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Notas
* Director del Instituto de Investigaciones de Historia Económica y Social de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA. Este trabajo forma parte de un proyecto Ubacyt, 2001-2003. Agradezco la colaboración de Vera Chiodi y Verónica Robert.
1 Diario El Nacional 4 de octubre de 1889.
2 Extraído de una declaración de Pierre Trudeau ex primer ministro de Canadá.
3 Los países que conforman las negociaciones del ALCA son: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Dominica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, San Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. La voz oficial del ALCA habla de "las treinta y cuatro democracias de América". Deliberadamente Cuba no está entre ellos.
4 Cf. Guillermo Rozenwurcel Los países del Mercosur buscan su lugar en el mundo. El ALCA y la nueva agenda de negociaciones internacionales. Opciones Prosur, Friedrich Ebert Stifung 2001
5 Cf. Enrique Arceo, ALCA neoliberalismo o pacto colonial, Central de los Trabajadores Argentinos CTA, 2001.
6 International America Conference, 1889-1890 (IAC) Minutes of the Conference. Citado por T. F. McGann Argentina, Estados Unidos y el sistema interamericano 1880-1914, Buenos Aires, 1960.
7 Eckes Alfred E. Jr.; Opening America's Market, U.S. Foreign Trade Policy since 1776. The University of North Carolina Press 1995.; pp 26.
8 IAC Minutes. Citado por T. F. McGann, Argentina, Estados Unidos y el sistema interamericano...
9 Manuel Quintana ante un intercambio de palabras entre Coolidge y Estee afirmó: "La delegación de los Estados Unidos carece de instrucciones de sus gobiernos con respecto a este asunto vital ... La actitud sostenida por la delegación de los Estados Unidos lo confirma plenamente... Un delegado no representa sino a una nación -una nación no tiene sino un solo voto- y en presencia de estos hechos me pregunto: ¿Cómo puede una sola delegación ofrecer dos opiniones, dos ideas, dos planes tan completamente distintos que se contradicen claramente?" IAC Minutes. Citado por T. F. McGann Argentina, Estados Unidos y el sistema interamericano....
10 Cf. Eckes Alfred E. Jr.; op.cit.
11 Alfred E. Eckes Jr. Op. Cit.; p 62.
12 Cf. Juan C. Chiaramonte, Nacionalismo y liberalismo económicos en Argentina, Buenos Aires, 1986.
13 Cf. Alfred E. Eckes Jr. Op. Cit.
14 O'Connell, Arturo; "La fiebre aftosa, el embargo sanitario norteamericano contra las importaciones de carne y el triángulo Argentina-Gran Bretaña-Estados Unidos en el período entre las dos guerras mundiales". En Desarrollo Económico, Vol. 26, Nº101 (abril-junio 1986).
15 De acuerdo con la ley arancelaria de Smoot y Hawley las tarifas promedio llegaban a 59,1% en 1932 no obstante, mayores fueron los niveles de cien años antes: el promedio arancelario para 1830 fue de 61.7%. Cf. Alfred E. Eckes Jr. Op. Cit.
16 Alfred E. Eckes Jr. Op. Cit.; p 125.
17 Cf. Mario Rapoport y colaboradores. Op.Cit.
18 Cf. Instituto para el Modelo Argentino Informe Económico Nº 2. Noviembre 2001.
19 Cf. Mario Rapoport y colaboradores, Historia económica, política y social de la Argentina, 1880-2000, Macchi, Buenos Aires, 2000.
20 Argentina, Australia, Canadá, Corea, China, EEUU, Hungría, Japón, México, Nueva Zelanda, Polonia y Unión Europea.
21 Fuente: Base de datos hemisférica. El promedio del Arancel Externo Común AEC del Mercosur es en valor cercano al promedio para la Argentina por el proceso de convergencia arancelaria.
22 El primero fue la India con 51 denuncias.
23 WTO members report on anti-dumping activity. 22 de abril de 2002
24 Le Monde Diplomatique. Versión en español, sep. 2001
25 Liboreiro, Ernesto S., del Instituto de Negociaciones Agrícolas Internacionales "La ley de la selva". Clarín, sábado 18 de mayo de 2002
26 Se trata de paquetes de ayuda decididos por fuera de las provisiones de la ley general, por el Congreso, en respuesta a distintas situaciones de "emergencia".
27 Comprende: el etiquetado del país de origen (inicialmente voluntario y luego obligatorio); diversas reglamentaciones de bancarrota para productores rurales y contractuales.
28 Nos limitaremos a describir los 3 primeros programas, dado que son los que suponen tener mayores consecuencias en niveles tanto nacional como internacional.
29 Especialmente se verán perjudicados los países exportadores en desarrollo que no aplican ningún tipo de subsidios ni a su producción ni a la exportación como ocurre con nuestro país.
30 "Subsidios al agro en los Estados Unidos", Clarín, 6 de mayo de 2002; "La ley de la selva", Clarín, 18 de mayo de 2002; Alberto de las Carreras, "El proteccionismo agrícola de Estados Unidos" La Nación 27 de Mayo de 2002; "Bush defendió los subsidios al agro", La Nación, 14 de mayo de 2002; Jorge Rosales, "Por día, los granjeros recibirán US$ 52 millones", La Nación, 10 de mayo de 2002.
31 "La ley de la selva". Op. Cit.