1. Introducción
En diciembre de 1994 en el contexto de la cumbre de las Américas realizada en Miami con la asistencia de treinta y cuatro países americanos3 se presentó la propuesta de los Estados Unidos de establecer un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) con el objetivo de integrar las economías del Hemisferio Occidental en un acuerdo único de libre comercio. Los jefes de estado y de gobierno de estos países acordaron el establecimiento de dicha área, en la cual se eliminarán progresivamente las barreras al comercio y a la inversión, previendo la finalización de las negociaciones para el año 2005.

Para la Argentina el ALCA se presenta en un momento en el que el Mercosur parecería estar perdiendo dinamismo. Ese proyecto de libre comercio continental implica una población de 800 millones de habitantes (13,6% de la población mundial), un PIB per cápita de 12.990 dólares, exportaciones totales por 1,23 billones de dólares (el 22% de las exportaciones del mundo) y una extensión geográfica de 39.797.000 de km2 (30% de la superficie mundial)4. No obstante las magnitudes por sí mismas no conforman un argumento convincente para la adhesión al acuerdo. Más allá del encanto de los grandes números es necesario un análisis detallado de sus implicancias en materia no sólo económica sino estratégica, y describir el alcance de sus efectos tanto en el corto como en el largo plazo.

En este trabajo se examinarán las posibilidades de desarrollo de la Argentina a partir de los procesos de integración regional. Para ello se realizará un estudio con perspectiva histórica a fin de comparar la actual experiencia en integración que propone el Mercosur y las posibles ventajas o desventajas que supone el ALCA, tratando de aclarar si ambos proyectos son o no compatibles y cuál resulta más conveniente para la Argentina. También, analizaremos especialmente las posibles consecuencias de la nueva ley agrícola de Estados Unidos sobre la economía argentina, en tanto consideramos que su implementación tendrá amplios efectos distorsivos en el comercio y la producción agrícola.

Para el estudio del Mercosur nos basaremos sobre la experiencia recorrida por la región en los últimos años. En este caso disponemos de estadísticas de comercio que facilitan la tarea. En tanto, para estudiar las posibles ventajas del ALCA debemos valernos de algunas hipótesis de trabajo, porque el ALCA no es más que una conjetura y, por lo tanto, no ha pasado todavía al terreno de los hechos. Utilizaremos, en este caso, herramientas que nos provee el análisis económico, tanto en materia de integración como de comercio, pero sobre todo los hechos que constituyen la historia, las experiencias pasadas, los viejos intentos de integración americana y las políticas proteccionistas. El caso del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA), aunque no se estudie expresamente, es un ejemplo a tener en cuenta, por ser este acuerdo la base sobre la que se pretende erguir al ALCA, puesto que "la normativa del NAFTA constituye, para Estados Unidos y Canadá, según declaraciones de ambos gobiernos, un piso mínimo para las negociaciones"5.

2. Antecedentes históricos
2.1 El panamericanismo
Los intentos de integración en América no han sido pocos. La Primera Conferencia Panamericana lanzada por el secretario de Estado, James G. Blaine, en Washington en 1889 proponía una unión aduanera para las Américas. En aquella ocasión las discusiones se extendieron por más de seis meses, desde el 2 de octubre de 1889, día en que se abrió la conferencia, hasta el 19 de abril del año siguiente cuando se le dio clausura. Los temas tratados abarcaron desde la uniformidad del sistema de medidas y pesos hasta la generalización de una moneda común, pasando por el arbitraje y la unión aduanera y otras cuestiones como reducciones arancelarias unilaterales. El éxito de la conferencia fue limitado o nulo. Los representantes argentinos, Roque Sáenz Peña y Manuel Quintana (ambos futuros presidentes) se opusieron sistemáticamente a todas y a cada una de las propuestas planteadas por los representantes norteamericanos. Sáenz Peña, en uno de sus discursos, puso de relieve el carácter geopolítico más que económico de la conferencia: citó para ello a un senador estadounidense que afirmaba que "los estados hispanoamericanos comenzarán entregándonos (a los Estados Unidos) las llaves de su comercio, para terminar entregando las de su política", y concluyó su intervención contraponiendo al lema de la doctrina Monroe "América para los americanos", la de "América para la humanidad"6. De hecho, la historia ya había demostrado recientemente que la política económica exterior estadounidense, si bien proclamaba los principios de igualdad -nación más favorecida- (equality) y reciprocidad (reciprocity), no los aplicaba en la práctica. "Esto es, EUA ganó acceso a los mercados de Japón y China en términos de igualdad entre los principales extranjeros más privilegiados, pero los japoneses y chinos no ganaron igualdad en Estados Unidos.7"

La importancia de Europa para la economía argentina hacía imposible asumir una actitud diferente y tanto Sáenz Peña como Quintana actuaron en consecuencia. El carácter de las economías estadounidense y argentina era en aquel entonces -como lo sigue siendo en la actualidad- fuertemente competitivo. Estados Unidos empezaba a presentar rasgos de su potencialidad industrial a la vez que continuaba siendo un importante productor de productos agropecuarios. Resultaba evidente que su objetivo era el de desplazar a Europa de su comercio con América. Sáenz Peña explicaba que el intento de crear una zona de mercado libre americana podría llegar a provocar "una guerra de un continente contra otro, diez y ocho estados independientes, aliados para excluir de la vida comercial a esa misma Europa que nos tiende su mano, nos envía sus fuertes brazos y complementa nuestra existencia económica, después de proporcionarnos la civilización"8.

No obstante, el fracaso de la Primera Conferencia Panamericana no fue consecuencia exclusiva de la oposición de los demás países; la misma representación de Estados Unidos no era homogénea, pues había intereses comerciales e industriales divergentes. Las diferencias se dejaron ver durante la conferencia y fueron oportunamente señaladas por Quintana y Sáenz Peña9. Las ideas de Blaine sobre la reciprocidad no eran ciegamente aceptadas por todos sus compatriotas. A pesar de que encontró apoyo interno para la implementación de políticas orientadas a la exportaciones de manufacturas, algunas de sus propuestas nunca fueron votadas en el Congreso, donde los partidarios de la protección a la industria local se resistieron10.

Sin embargo, este primer intento de acercamiento entre los dos países no fue el único, y las relaciones económicas transitaron caminos difíciles en los años venideros. En este sentido, el contexto internacional fue determinante para la configuración de las estructuras productivas y comerciales y, en efecto, Estados Unidos fue adquiriendo un rol cada vez más importante en la economía mundial, no sólo en el sector agropecuario sino también en el industrial.

2.2. El esquema triangular y el proteccionismo norteamericano
Después de la primera guerra mundial, con la declinación del Imperio Británico, pudo observarse una gran penetración de los intereses estadounidenses, comerciales, financieros y empresarios en el sur del continente (cuadro Nº 1). Esto tuvo un impacto especial en la Argentina que, por aquella época, comenzaba a abandonar los vínculos privilegiados que había sostenido con Gran Bretaña durante el siglo XIX. En este contexto, da comienzo una relación triangular con dos socios a cambio de uno: los Estados Unidos, por un lado, y Gran Bretaña y más tarde Europa continental, por el otro, como se ve claramente en el período 1914-1930. En este caso, mientras el grueso de las exportaciones se dirigían a Europa y el Reino Unido, Estados Unidos tenía un peso decisivo como proveedor de bienes manufacturados y de capital.

Cuadro Nº 1. Comercio Argentino con Gran Bretaña y los Estados Unidos. En porcentaje

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del Banco Mundial35

En esa relación de fuerzas el ALCA y el Mercosur se tornarían rápidamente incompatibles y el ALCA terminaría absorbiendo al Mercosur. Como es conocido, las ventajas del comercio argentino-brasileño se pusieron de manifiesto, en el marco del proceso de integración regional, a través de la tarifa externa común y los acuerdos especiales como el del automotor. Del mismo modo, tampoco hubiera tenido éxito el desarrollo capitalista en Estados Unidos o en Europa, ni el fabuloso crecimiento de sus comercios exteriores sin barreras proteccionistas en defensa de sus industrias, tal como lo ha mostrado Paul Bairoch36. Con el ALCA se plantea, en cambio, que los países latinoamericanos abran plenamente sus economías a la potencia industrial más importante del mundo. Estados Unidos pasaría así a competir libremente en el mercado regional del sur. De ese modo, el Mercosur desaparecería, excepto para la tarifa externa común, que seguiría funcionando para los países fuera del ALCA, perjudicando a socios comerciales importantes como a países europeos u otros.

El proyecto continental contempla, más concretamente, la reducción paulatina de aranceles para las importaciones provenientes de los países del continente, hasta lograr su eliminación completa. Sin embargo, no da igual tratamiento a las restricciones no arancelarias, cuya discusión deberá realizarse en el marco de la OMC. Para justificar esto se argumenta que esas medidas son una respuesta al proteccionismo de la Unión Europea y no tienen relación con América latina. Los gobiernos se comprometen, además, a elegir el proveedor de bienes o servicios más barato de la región, en lugar de privilegiar a empresas nacionales con sus compras. Asimismo, se propone liberalizar los flujos de capitales para los inversores del continente, permitiendo una mayor libertad en las inversiones, así como más facilidades para trasladar las ganancias a un tercer país o a su casa matriz37.

La implementación de un área de comercio hemisférico crearía así un único territorio económico desde el punto de vista comercial y financiero que, en ausencia de fuertes sistemas de compensación y reorganización económica, conduciría a un proceso de especialización productiva en el cual los estados más avanzados concentrarían la producción industrial de punta y los menos avanzados, los productos primarios. De esta forma estaríamos frente a una reproducción cruda de la situación existente a fines del siglo XIX, cuando Gran Bretaña era el polo industrial y los países latinoamericanos los proveedores agrarios. Reducidas las tarifas a cero, restando apenas el costo del transporte que disminuye con el progreso tecnológico y la infraestructura, una empresa norteamericana sería aún mucho más competitiva que una empresa del Mercosur ya sea instalándose directamente en la región o a través de sus exportaciones.

Debemos recordar, en este sentido, que el comercio dentro del Mercosur representa la mayor parte de las exportaciones de productos industriales de la Argentina, que desaparecerían rápidamente con el ALCA. Este acuerdo va a afectar así lo que queda del sector industrial de los países del Mercosur que, desde el punto de vista de las exportaciones, sigue siendo fundamental para obtener divisas que mejoren la posición de la balanza de pagos de esos países frente al deterioro de los precios de los productos agropecuarios.

Es evidente, por otra parte, que en relación con las inversiones de capital, el ALCA favorecería a las empresas estadounidenses ya instaladas frente a las empresas nacionales y de otros países. El abrumador predominio tecnológico, especialmente de Estados Unidos, se ha traducido en el control de la propiedad intelectual y en particular en la exclusividad en las patentes de las empresas transnacionales. La Argentina ya ha sufrido repetidamente ese tipo de presiones, incluso desde la misma embajada norteamericana. Pero, como un resultado de "la libre competencia entre empresas de dimensiones tan dispares en términos de organización, economías de escala, capacidad tecnológica y libre acceso al crédito" se incrementarían notablemente los procesos de desnacionalización en los países de la región38. Paradójicamente, también, para perplejidad de los propios economistas neoliberales, y dado que una de las razones para la inversión extranjera es la superación de las barreras aduaneras y fiscales, podría ocurrir que de aumentar las exportaciones estadounidenses, se reduzca el flujo de capitales de ese país.

De cualquier forma, sea por la vía de una reducción de empresas nacionales o de una disminución de las exportaciones industriales locales que tienen mayor valor agregado, el nuevo proyecto traería efectos negativos sobre el empleo y sobre la pobreza, que son los principales problemas de la región, al tiempo que crecería la dependencia económica hacia la potencia del norte.

En el caso de la Argentina, la integración al ALCA le haría perder los últimos restos de política económica que todavía tiene al verse totalmente impedida de planear su propio desarrollo económico, incluyendo instrumentos como el "compre nacional" y otros necesarios para reactivar el empleo y la producción. Recordemos que en el caso del NAFTA, aunque México recibió inversiones estadounidenses e incrementó su comercio con el país del norte, lo hizo a costa de una redistribución más regresiva del ingreso, un aumento de la pobreza y un empeoramiento de las condiciones de trabajo, sin impedir la fuga de capitales y un enorme flujo de remesas de utilidades al extranjero. Tampoco impidió una crisis financiera de envergadura como la de 1994. Incluso los beneficios que México pudo haber obtenido con el NAFTA se deben principalmente a la mano de obra barata y a la cercanía geográfica.

La posición del Brasil es clara con respecto a la posibilidad de integrarse al proyecto propiciado por Washington: pretende "participar de las negociaciones para la formación del ALCA en posición de fuerza, basada sobre el Mercosur"39. En especial, se podría llegar a decir que la falta de asistencia de Estados Unidos a la Argentina durante su actual crisis se debe a la posición brasileña respecto de este punto. El Brasil es considerado una economía fuerte que podría poner en cuestionamiento la hegemonía política y económica de EUA en la región; en este sentido, retirarle su apoyo a la Argentina perjudica explícitamente el crecimiento del Brasil. También, otra de las preocupaciones de EUA es que, si los dos países del Mercosur fortalecen sus relaciones bilaterales, se generalice una tendencia proteccionista que definitivamente anularía cualquier posibilidad de consolidación del ALCA.

En verdad el Brasil quiere hacer recaer toda responsabilidad de un eventual fracaso del ALCA en el gobierno de EUA. Ese país no duda de que el gobierno norteamericano nunca accederá a retirar las barreras a su comercio, como lo demuestra la aplicación de la nueva ley agrícola, la cual responde a fuertes lobbies agrarios dentro del Congreso. En igual sentido, la legislación antidumping y el aumento de tarifas que autorizó el presidente Bush y que atañe a la producción siderúrgica provocará un daño considerable a las exportaciones brasileñas. Por lo contrario, las exportaciones estadounidenses hacia el Brasil se triplicaron en la década de los noventa, pasando de US$ 5.000 millones en 1990 a 15.300 millones en el 2000 y el déficit comercial con los EUA alcanzó entre 1996 y 2000, 18.600 millones de dólares, con un promedio de 3.700 millones anuales y un pico de 6.300 millones en 1997. Por ende, mientras soporta un importante déficit comercial con China, Estados Unidos pretende recuperarlo con fuertes superávit a costa del comercio exterior con la Argentina y el Brasil.

En cambio, si consideramos un escenario distinto, con la continuación y profundización del Mercosur, la no participación en el ALCA no implicaría una ruptura de comercio con los países del NAFTA, del mismo modo que la participación de México en el NAFTA no implicó una caída sustancial de sus relaciones con el resto de los países latinoamericanos. Por lo contrario, si el Mercosur se desintegra como consecuencia de la negativa del Brasil a integrar el ALCA, la situación para la Argentina sería muy grave porque perdería un mercado sustancial como el brasileño, mucho menos competitivo que el americano, carecería de un socio estratégico para discutir en la OMC, e incluso con respecto a los EUA y, en especial, perdería toda capacidad de negociación con la UE, un socio hoy en día igualmente importante que el país del Norte.

Lo más ventajoso para la Argentina es mantener y reforzar el Mercosur y negociar a través de él con los otros bloques regionales: NAFTA, UE, países asiáticos, otros países latinoamericanos y la OMC. Asimismo, el Mercosur debería avanzar rápidamente en la construcción de instituciones comunes; en especial en la coordinación de políticas macroeconómicas que reafirmen el polo negociador y amplíen los mercados. A partir del Mercosur, se puede negociar en mayores posiciones de fuerza y posponer un proyecto como el ALCA o limitarlo a un acuerdo entre bloques comerciales.

Como concluye un cientista político brasileño: "El objetivo de Estados Unidos con la formación del ALCA es consolidar las medidas ultraliberales, (...) fomentar sus exportaciones en un 30% y asegurar el crecimiento de su PIB a una tasa de 4 al 5% anual, para compensar el déficit comercial con otras regiones, a costa de los países latinoamericanos, induciéndolos gradualmente a adoptar el dólar como la única moneda en el hemisferio, cuya emisión y circulación estarán bajo su exclusivo control"40.

En resumen, el ALCA es una vieja aspiración de los Estados Unidos radicalmente diferente a la que tenían desde su independencia los países latinoamericanos inspirados en las ideas de San Martín y Bolívar. Entre ambas aspiraciones se resolverá sin duda el futuro de nuestro continente.

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Notas
* Director del Instituto de Investigaciones de Historia Económica y Social de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA. Este trabajo forma parte de un proyecto Ubacyt, 2001-2003. Agradezco la colaboración de Vera Chiodi y Verónica Robert.
1 Diario El Nacional 4 de octubre de 1889.
2 Extraído de una declaración de Pierre Trudeau ex primer ministro de Canadá.
3 Los países que conforman las negociaciones del ALCA son: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Dominica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, San Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. La voz oficial del ALCA habla de "las treinta y cuatro democracias de América". Deliberadamente Cuba no está entre ellos.
4 Cf. Guillermo Rozenwurcel Los países del Mercosur buscan su lugar en el mundo. El ALCA y la nueva agenda de negociaciones internacionales. Opciones Prosur, Friedrich Ebert Stifung 2001
5 Cf. Enrique Arceo, ALCA neoliberalismo o pacto colonial, Central de los Trabajadores Argentinos CTA, 2001.
6 International America Conference, 1889-1890 (IAC) Minutes of the Conference. Citado por T. F. McGann Argentina, Estados Unidos y el sistema interamericano 1880-1914, Buenos Aires, 1960.
7 Eckes Alfred E. Jr.; Opening America's Market, U.S. Foreign Trade Policy since 1776. The University of North Carolina Press 1995.; pp 26.
8 IAC Minutes. Citado por T. F. McGann, Argentina, Estados Unidos y el sistema interamericano...
9 Manuel Quintana ante un intercambio de palabras entre Coolidge y Estee afirmó: "La delegación de los Estados Unidos carece de instrucciones de sus gobiernos con respecto a este asunto vital ... La actitud sostenida por la delegación de los Estados Unidos lo confirma plenamente... Un delegado no representa sino a una nación -una nación no tiene sino un solo voto- y en presencia de estos hechos me pregunto: ¿Cómo puede una sola delegación ofrecer dos opiniones, dos ideas, dos planes tan completamente distintos que se contradicen claramente?" IAC Minutes. Citado por T. F. McGann Argentina, Estados Unidos y el sistema interamericano....
10 Cf. Eckes Alfred E. Jr.; op.cit.
11 Alfred E. Eckes Jr. Op. Cit.; p 62.
12 Cf. Juan C. Chiaramonte, Nacionalismo y liberalismo económicos en Argentina, Buenos Aires, 1986.
13 Cf. Alfred E. Eckes Jr. Op. Cit.
14 O'Connell, Arturo; "La fiebre aftosa, el embargo sanitario norteamericano contra las importaciones de carne y el triángulo Argentina-Gran Bretaña-Estados Unidos en el período entre las dos guerras mundiales". En Desarrollo Económico, Vol. 26, Nº101 (abril-junio 1986).
15 De acuerdo con la ley arancelaria de Smoot y Hawley las tarifas promedio llegaban a 59,1% en 1932 no obstante, mayores fueron los niveles de cien años antes: el promedio arancelario para 1830 fue de 61.7%. Cf. Alfred E. Eckes Jr. Op. Cit.
16 Alfred E. Eckes Jr. Op. Cit.; p 125.
17 Cf. Mario Rapoport y colaboradores. Op.Cit.
18 Cf. Instituto para el Modelo Argentino Informe Económico Nº 2. Noviembre 2001.
19 Cf. Mario Rapoport y colaboradores, Historia económica, política y social de la Argentina, 1880-2000, Macchi, Buenos Aires, 2000.
20 Argentina, Australia, Canadá, Corea, China, EEUU, Hungría, Japón, México, Nueva Zelanda, Polonia y Unión Europea.
21 Fuente: Base de datos hemisférica. El promedio del Arancel Externo Común AEC del Mercosur es en valor cercano al promedio para la Argentina por el proceso de convergencia arancelaria.
22 El primero fue la India con 51 denuncias.
23 WTO members report on anti-dumping activity. 22 de abril de 2002
24 Le Monde Diplomatique. Versión en español, sep. 2001
25 Liboreiro, Ernesto S., del Instituto de Negociaciones Agrícolas Internacionales "La ley de la selva". Clarín, sábado 18 de mayo de 2002
26 Se trata de paquetes de ayuda decididos por fuera de las provisiones de la ley general, por el Congreso, en respuesta a distintas situaciones de "emergencia".
27 Comprende: el etiquetado del país de origen (inicialmente voluntario y luego obligatorio); diversas reglamentaciones de bancarrota para productores rurales y contractuales.
28 Nos limitaremos a describir los 3 primeros programas, dado que son los que suponen tener mayores consecuencias en niveles tanto nacional como internacional.
29 Especialmente se verán perjudicados los países exportadores en desarrollo que no aplican ningún tipo de subsidios ni a su producción ni a la exportación como ocurre con nuestro país.
30 "Subsidios al agro en los Estados Unidos", Clarín, 6 de mayo de 2002; "La ley de la selva", Clarín, 18 de mayo de 2002; Alberto de las Carreras, "El proteccionismo agrícola de Estados Unidos" La Nación 27 de Mayo de 2002; "Bush defendió los subsidios al agro", La Nación, 14 de mayo de 2002; Jorge Rosales, "Por día, los granjeros recibirán US$ 52 millones", La Nación, 10 de mayo de 2002.
31 "La ley de la selva". Op. Cit.
32 Idem ibidem las notas periodísticas mencionadas.
33 Idem Ibidem
34 Cf. Enrique Arceo. Op. Cit.
35 Después de la reciente devaluación el PIB argentino llega a los US$ 3.000 per cápita, alejándose todavía más del de Estados Unidos.
36 Cf. Paul Bairoch, Mythes et paradoxes de l'histoire économique, Paris 1995.
37 Andrés Musacchio, El ALCA y la autonomía nacional. en www.losocial.com.ar, septiembre de 2002.
38 Samuel Pinheiro Guimarães, A Duvidosa Constitucionalidade e Legitimade da ALCA, www,agenciacartamaior.com.br, 28 de junio de 2002.
39 Luis Alberto Moniz Bandeira, Revista La onda digital julio 2002.
40 Cf. L. A. Moniz Bandeira; Op.Cit.