Introducción
"En nuestra opinión, la crisis actual tiene sus raíces en errores de política fiscal".
Anoop Singh, Director de Operaciones Especiales del FMI, Buenos Aires, 10 de abril de 2002

Hace ya casi un año desde que la crisis económica llevó a manifestaciones y saqueos que produjeron la caída del gobierno de Fernando de la Rúa, y que la Argentina cayó en la cesación de pagos. La economía argentina ha mantenido su descenso y la recesión ya lleva más de cuatro años de duración. El PIB del primer trimestre de 2002 fue un 16,3 por ciento inferior al de igual período del año anterior, la mayor caída de la historia, y aún no se sabe cuándo terminará la espiral descendente1.

En el presente trabajo examinamos la crisis argentina desde la cesación de pagos, con la intención de encontrar una salida de la depresión. Después de diez meses de negociaciones con el FMI, aún no se ha llegado a un acuerdo y no queda claro cuándo se logrará. En realidad, es incierto si un eventual acuerdo con el FMI proveerá recursos frescos y no será solamente para un asiento contable que refleje el pago de intereses de la deuda con las instituciones multilaterales2. Además, los costos adicionales a la economía argentina causados por las condiciones asociadas con un eventual préstamo del FMI podrían exceder ampliamente sus beneficios. Por estas razones, y otras que se detallan más adelante, es importante considerar la posibilidad de reactivar la economía, al margen de que se llegue a un acuerdo con el Fondo.

El papel que juega el FMI es importante, no tanto por los recursos que la institución maneja, como por el poder que ejerce -junto con el Departamento del Tesoro estadounidense3- a la cabeza del cartel de acreedores que pueden negarle a la Argentina acceso al crédito. La situación de cesación de pagos soberana en que se encuentra la Argentina hace que el papel del FMI y del Tesoro sea aún más pronunciado, ya que hay acreedores que han dejado de prestarle a la Argentina y otros que esperan que el FMI represente sus intereses obteniendo mejores condiciones en una eventual renegociación de la deuda.

Los orígenes de la deuda
Es importante revisar brevemente los orígenes de la crisis actual por razones que van más allá del mero interés histórico. El FMI, que actualmente lleva la voz cantante en las negociaciones por un programa de recuperación económica, recomienda políticas basándose sobre una justificación fundamental. Como dijo Anoop Singh (ex jefe de la misión a la Argentina y actual director del departamento del Hemisferio Occidental del FMI) en una conferencia de prensa en abril: "En nuestra opinión, la crisis actual tiene sus raíces en errores de política fiscal"4.

Este análisis lleva a la conclusión de que el ajuste fiscal es el primer paso obligado en el camino de la recuperación económica. En la opinión del Fondo, es fundamental que el gobierno nacional como los gobiernos provinciales reduzcan los déficits fiscales para así restaurar la confianza de los inversores. Esto supuestamente resultará en un aumento de la inversión, tanto nacional como extranjera, y llevará a la reactivación de la economía.

El cuadro Nº 1 muestra los ingresos, egresos, pagos de intereses, y déficit o superávit fiscal del gobierno nacional desde 1993 hasta el primer trimestre de 2002. Es difícil encontrar indicios de que las políticas fiscales del gobierno hayan jugado un papel importante en la actual crisis económica. Si bien las cuentas fiscales pasan de un superávit de 2.700 millones de pesos en 1993 (1,2 por ciento del PIB) a un déficit pico de 8.700 millones de pesos (3,2 por ciento del PIB) en 2001, este empeoramiento del balance fiscal no se debe a incrementos del gasto público.

Cuadro Nº 1. Argentina, gasto e ingreso del gobierno nacional (1993-2002). En millones de pesos corrientes

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), Ministerio de Economía, Argentina

Una de las grandes ventajas que tiene la Argentina comparada con otros países que se enfrentan al cartel de acreedores en condiciones similares es que, en lo que a una reactivación con medios propios se refiere, el país tiene actualmente superávit considerables en su balance comercial y cuenta corriente. En el primer trimestre de 2002, el superávit de cuenta corriente fue de 1.500 millones de dólares, lo que equivale al 7,1 por ciento del PIB sobre una base anual. Este superávit no es resultado de la cesación de pagos: pagos netos de intereses de la deuda para el primer trimestre de 2002 excedieron a los de igual trimestre el año anterior35. El superávit comercial de bienes fue de 3.750 millones de dólares, o sea el 17,8 por ciento del PIB en el primer trimestre, y en el segundo y tercer trimestres creció a 4.542 y 4319 millones de dólares respectivamente.

Lo que ha sucedido es que las importaciones disminuyeron notablemente -en el primer trimestre de 2002, importaciones de bienes y servicios fueron un 60 por ciento menores que hace un año, y mucho menores que su nivel durante el pico del ciclo económico de 1998-. No se puede exagerar la importancia de este cambio; significa que la economía argentina ya ha sufrido un "ajuste estructural" considerable -este es el verdadero significado económico de la frase- como consecuencia de la depresión. En otras palabras, como resultado de la dolorosa y profunda contracción de la economía (que automáticamente causa una reducción de importaciones) la Argentina ya ha cumplido con el ajuste necesario para establecer un escenario de crecimiento sustentable y rápido. Es más, es poco probable que el superávit de cuenta corriente desaparezca en el corto plazo, dado que los efectos de la devaluación, en lo que se refiere al incremento de exportaciones y a la caída de importaciones, aún se están haciendo sentir.

Por lo tanto, el país tiene la capacidad de pagar las importaciones que necesita, por un tiempo previsible, sin necesidad de recurrir a financiamiento externo. Esto significa que la economía argentina está lista para una reactivación sin nuevos préstamos del FMI u otras instituciones financieras internacionales.

Para que esta capacidad se haga realidad, el gobierno deberá reducir las salidas de capital. En los primeros nueve meses de 2002 la fuga de capitales alcanzó la cifra de 12.000 millones de dólares36. Es más, las reservas se redujeron en un monto equivalente a 9.600 millones de dólares, y los datos actuales indican que las reservas rondan los 10.000 millones de dólares, un poco más de la mitad de los 19.600 millones de dólares que el país tenía en enero. Esta pérdida de reservas debe ser controlada firmemente, probablemente a través de alguna forma de controles de cambio.

Esto presentaría otro frente potencial de conflicto con el FMI, dado que el Fondo generalmente no permite controles de cambio. Si bien no es siempre sencillo detener la fuga de divisas, no hay razón alguna para que el Banco Central provea dólares a todos aquellos que quieran comprarlos, especialmente si es para fines especulativos. No debería resultar tan difícil limitar la salida neta de divisas del país, y mantener a las reservas en un nivel que no sea peligrosamente bajo.

El problema de la política cambiaria en la Argentina se ve complicado por el alto grado de dolarización informal que existe en la economía. A diferencia del Brasil, por ejemplo, el dólar es ampliamente aceptado, y la gente guarda sus ahorros en dólares. Esto hace que el riesgo de inflación debido a una devaluación sea mayor. En otras palabras, si la gente compra cada vez más dólares, el precio en pesos de bienes y servicios podría incrementarse rápidamente aun si el precio en dólares se mantuviera estable. En el largo plazo, a la Argentina probablemente le convendría reducir el nivel de dolarización informal en la economía. Por ahora, es necesario tomar en cuenta el riesgo adicional de inflación debido a la dolarización.

El FMI también ha recomendado un tipo de cambio totalmente libre, sin ninguna intervención del Banco Central en el mercado de divisas. Si bien es cierto que intervenir a favor de una moneda que cae puede ser costoso y poco efectivo, sería necio abandonar públicamente la opción de intervenir. Hacer esto sería alentar a la especulación en contra de la moneda cuando ésta cae, dado que se sabría que no habría intervención en defensa del peso. Es más, al gobierno le podría interesar mantener a la moneda subvaluada deliberadamente por algún tiempo para convencer a la gente que no compre dólares (ya que ven que el peso va a subir). Sea como fuere, sería un error adoptar un sistema de libre flotación del tipo de cambio como un principio absoluto.

Hasta ahora no parece haber un riesgo serio de hiperinflación. El índice de precios al consumidor subió un 30,5 por ciento en los primeros seis meses de 2002. Sin embargo, la inflación tuvo un pico del 10,4 por ciento en abril, en mayo cayó al 4,0 por ciento, y en octubre fue inferior al 1 por ciento. Para una devaluación de la magnitud de la que sufrió la Argentina -74 por ciento- este nivel de inflación no excede lo esperable37. Por otra parte, hay poco peligro de que una espiral de salarios y precios lleve a una hiperinflación: el salario real cayó en un 18 por ciento los primeros cuatro meses de 2002. El gobierno podría minimizar el peligro de una espiral de salarios y precios focalizando sus esfuerzos en la creación de empleo, en lugar de intentar revertir la caída del salario que resultó de la devaluación, si bien se debería detener la caída del salario a corto plazo para evitar que más trabajadores caigan bajo la línea de pobreza. Sea como fuere, parece haber suficiente espacio de maniobra como para que el gobierno adopte medidas fiscales expansivas sin que la inflación se dispare.

La viabilidad de un programa propio de reactivación económica está, por supuesto, aún vinculada con factores políticos internacionales. Si el FMI ( y el gobierno de Bush) decidieran implementar la "opción nuclear" -esto es, declarar a la Argentina en cesación de pagos con el mismo Fondo y cortar toda fuente de financiamiento- causaría un daño considerable si tal medida pudiese ser impuesta. Pero esta alternativa no parece probable.

El gobierno argentino podría anunciar que tiene la intención de llegar a un acuerdo razonable con sus acreedores, pero que provisionalmente suspenderá el pago de intereses sobre toda su deuda hasta que la economía se recupere. Para un país que se encuentra agonizando por una gran depresión, con niveles de pobreza y desnutrición acordes, una respuesta de este estilo parecería razonable a casi todos. Sería muy difícil que el FMI y el Tesoro estadounidense declarasen que la Argentina es un "estado paria" y lo sometiesen a un embargo de crédito.

Los detalles del programa de reactivación económica necesitan ser elaborados38, pero hay buenas razones para creer que dicho programa sería viable. Fuera de satisfacer las necesidades básicas de la población bajo la línea de pobreza, lo más importante es elaborar un plan que reactive la producción y la demanda interna, y que permita que las exportaciones crezcan sin limitaciones innecesarias. Es probable que se llegue a un acuerdo con el FMI, pero no hay garantías de que dicho acuerdo aporte recursos nuevos para la economía, o que lleve a niveles más altos de inversión privada. Es más, cualquier crédito nuevo del FMI será casi seguramente desembolsado en cuotas, con condiciones que pueden interferir con, o incluso abortar, una reactivación económica. Por lo tanto, al margen de cuándo el FMI y el Tesoro estadounidense decidan que están listos para firmar un acuerdo, la Argentina debe elaborar su propio plan de reactivación. La alternativa es dejar a la economía a merced el FMI y del Tesoro estadounidense, y de las fuerzas de la recesión económica.

6 de diciembre 2002

Bibliografía
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Notas
* Alan Cibils, PhD ciencias económicas, investigador del CEPR en Buenos Aires. Mark Weisbrot, PhD ciencias económicas, codirector del CEPR, Washington DC. Debayani Kar, BA ciencias económicas, investigadora del CEPR, Washington DC.

1. Los indicadores macroeconómicos más recientes indicarían que la caída de la economía se ha atenuado considerablemente, y que quizás haya señales de reactivación incipientes. De todos modos, es aún prematuro hablar del fin de la recesión.
2. El mismo ministro de economía, Roberto Lavagna, dijo que no espera "plata fresca" del FMI (Ver "Otra etapa en la crisis: Lavagna admitió que no habrá "plata fresca" del FMI para la Argentina", Clarín, 14 de mayo de 2002).
3. Si bien en principio el FMI está dirigido por una junta de directores ejecutivos pertenecientes a los países miembro, las decisiones dependen principalmente del Departamento del Tesoro estadounidense, especialmente en lo que a América latina se refiere.
4. Conferencia de prensa en Buenos Aires, 10 de abril de 2002 (ver www.imf.org/external/np/tr/2002/tr020410.htm). El Dr. Singh reemplazó a Claudio Loser en la dirección del Departamento del Hemisferio Occidental en junio de 2002.
5. Algunos economistas sostienen que la economía podría haber resistido los shocks externos y haberse recuperado si el salario hubiera caído lo suficiente: " Si la Argentina hubiera contado con un sistema económico más flexible, especialmente en su mercado laboral, su economía habría sido más apta para adaptarse a los rigores del plan de Convertibilidad, el desempleo habría sido menor, el crecimiento más pronunciado, los déficits fiscales menores, y las tasas de interés más bajas, porque los acreedores habrían tenido una mayor confianza en la capacidad de pago del gobierno argentino para cumplir con sus obligaciones". (De Michael Mussa, Argentina y el FMI: Del triunfo a la tragedia, Buenos Aires: Grupo Editorial Planeta, 2002, pág. 13.) Cualquier régimen de políticas macroeconómicas que requiera una caída tal en el salario nominal es, en la práctica, insostenible. Además, no está claro que dicho escenario de recuperación sea factible desde el punto de vista teórico, dado que una caída en los precios resultaría en incrementos de la tasa de interés real.
6. Ver Dean Baker and Mark Weisbrot, "The Role of Social Security Privatization in Argentina's Economic Crisis",
Center for Economic and Policy Research, 2002.
7. El pacto firmado por el presidente Duhalde y las provincias en febrero de 2002 incluía un compromiso de parte de los gobiernos provinciales de recortar sus déficit fiscales en un 60 por ciento, estipulaba que los fondos coparticipables fuesen un porcentaje de la recaudación, y requería que el gobierno nacional absorbiera las deudas provinciales a 1,40 pesos por dólar con una refinanciación de las deudas a 16 años con una tasa de interés del 4 por ciento. (Ver "Argentina provinces, government reach revenue-sharing deal, paving way for aid", AFX News, 28 de febrero de 2002).
8. Fuente: Centro de Estudios Bonaerense, con datos del Ministerio de Economía de la Argentina.
9. Thomas Dawson, Director de Relaciones Exteriores del FMI, dijo en mayo de 2002 que el Fondo sólo apoyaba al gobierno argentino en público, pero que en privado expresaban su desacuerdo: "Cuando las autoridades, sin consultarnos, implementaron la ley de déficit cero, le hicimos saber que pensábamos que era excesiva…. En ese momento les aconsejamos que dicha política debería ser aflojada, no ajustada…. Cuando se decide apoyar un programa, el apoyo público debe ser sin reservas". (Ver "Argentine 2001 Budget Cuts Defied IMF, Fund Now Says", por Mark Drajem, Bloomberg, 20 de mayo de 2002). Michael Mussa, ex Director de Investigaciones del FMI, en su libro reciente también afirma que el gobierno tuvo la responsabilidad primaria por las políticas equivocadas: "En general, el Fondo apoyó estas políticas, tanto a través de declaraciones como por medio de financiación, pero no presionó al gobierno argentino para que adoptara políticas que éste no hubiese elegido implementar por su propia voluntad". (Ver Mussa 2002, pág.8).
10. Antes de la aprobación del presupuesto 2002, que contenía el acuerdo de Duhalde con las provincias, el gobierno nacional debía girarle a las provincias un monto fijo establecido en la constitución argentina. Fue necesario reinterpretar la constitución para la nueva ley de presupuesto, en la cual la coparticipación a las provincias es un porcentaje fijo de la recaudación (ver también nota al pie Nº 8 más arriba).
11. El Fondo también fue muy claro al insistir que el gobierno de Duhalde abandonara el tipo de cambio múltiple para poder llegar a un acuerdo (Ver "Argentina Pressed to End Dual Exchange Rate", por Richard Lapper, Financial Times, 17 de enero de 2002, p. 8).
12. Dado que los datos trimestrales del PIB no están desestacionalizados, y que hay variaciones estacionales grandes, el 20 por ciento resulta de la comparación del primer trimestre de 1998 con igual período de 2002.
13. Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), Ministerio de Economía, Argentina. También ver "La crisis provocó que haya 5,2 millones de pobres nuevos", La Nación, 22 de agosto de 2002.
14. Ver por ejemplo "Despair in Once-Proud Argentina" por Anthony Faiola, The Washington Post, 6 de agosto de 2002, "Los chicos del país del hambre", por Christian Alarcón, Página/12, 10 de mayo de 2002, y "Quilmes, a pocos kilómetros de la Rosada", por Alejandra Dandan, Página/12, 6 de junio de 2002
15. Ver también "Caballo y perro, parte del menú habitual en una zona de Paraná", por Cristian Alarcón, Página/12, 16 de mayo de 2002.
16. Algo similar está ocurriendo ahora con el proyecto de ley de presupuesto para 2003, donde el Fondo demanda del gobierno más recortes en el gasto para obtener un mayor superávit primario, para poder así retomar el pago de la deuda.
17. Conferencia de prensa de Singh, Buenos Aires, 10 de abril de 2002 (en www.imf.org/external/np/tr/2002/tr020410.htm).
18. La prensa argentina e internacional informaron que durante las misiones del FMI a la Argentina en abril de 2002, dirigidas por Singh, el Fondo exigía la derogación de la ley de subversión económica. (Ver "Duhalde orders moves to repeal/modify Argentina economic subversion law", AFX News, 19 de marzo de 2002, y "IMF to restart Argentine talks in April", por Alan Beattie y Thomas Catan, Financial Times, 23 de marzo de 2002). Singh hizo pública esta demanda, aunque con terminología más moderada, en su conferencia de prensa del 10 de abril, ya mencionada: "Otras reformas legales que inhiben la participación de la comunidad internacional, tal como la ley de subversión económica, deberán ser emprendidas cuanto antes".
19. Ver nuevamente la conferencia de prensa de Singh del 10 de abril de 2002.
20. Ver "Time is running out, Argentina admits", por Mark Mulligan, Financial Times, 9 de mayo de 2002, y "Para dejar tranquilo a Singh", por Cledis Candelaresi, Página/12, 19 de abril de 2002.
21. En un momento determinado, el presidente Duhalde amenazó con renunciar si no se derogaba la ley de subversión económica. (Ver "Back me or I'll go, says Duhalde", por Thomas Catan, Financial Times, 24 de mayo de 2002).
22. Ver conferencia de prensa del FMI, 29 de julio de 2002 http://www.imf.org/external/np/sec/nb/2002/nb0280.htm).
23. A la fecha, hay varios países , entre ellos el Uruguay y el Brasil, cuyos problemas relacionados con sus respectivas deudas son lo suficientemente severos como para que la cesación de pagos sea una posibilidad real.

24. Soros 2002, pág. 144.
25. En la trascripción de una entrevista hecha por un programa de televisión patrocinado por el Hoover Institute de la universidad de Stanford, Taylor afirmó que el FMI "debería ser abolido… de tal forma que permita tomar algunos de sus talentos y usarlos en una forma más efectiva". (Ver www.uncommonknowledge.org/99winter/320.html).
26. Ver "Respite for Gasping Argentina as I.M.F. Defers Loan Payment", por Larry Rohter, New York Times, 16 de julio de 2002, y "G7 Source Says IMF Aid for Argentina to be US$ 7 Billion", Reuters, 9 de agosto de 2002.
27. El caso de Rusia es ilustrativo, ya que la banca extranjera recibió una pequeña fracción de lo que se les debía, cuando fracasaron las negociaciones del gobierno con el FMI. (Ver "Russia reaches debt deal with Western banks", AP, 11 de febrero de 2000).
28. Ver http://web.worldbank.org
29. Ver "No Argentina/EU aid talks until deal signed with IMF -- Ruckauf", AFX News, 22 de mayo de 2002.
30. Enrique Mantilla, presidente de la Cámara de Exportadores de la República Argentina señaló que las relaciones normales de crédito estaban trastornadas; el canciller Carlos Ruckauf y otros funcionarios del gobierno argentino también han señalado la falta de crédito. (Ver "Agonizing week for the peso", por Lourdes Heredia, BBC, 16 de marzo de 2002, y "Brazilians Find Political Cost for Help From I.M.F.", por Larry Rohter, The New York Times, 11 de agosto de 2002). El Banco Mundial, reconociendo la falta de crédito para las exportaciones, ha prometido prestar para tal fin pero solamente cuando se llegue a un acuerdo con el FMI. (Ver "Argentina Gets $100 Million World Bank Emergency Aid", por Mark Drajem, Bloomberg, 8 de marzo de 2002). El gobierno mexicano brindó un apoyo simbólico a la Argentina en julio de 2002 al otorgar créditos por 1 millón de dólares para comercio exterior. (Ver "Troubled South America trade bloc reaches auto deal", por Gilbert Le Gras, Reuters, 4 de julio de 2002).
31. El diario argentino Clarín informó en julio de 2002, "Si no hay acuerdo con el FMI nos arreglaremos con lo nuestro". El artículo se refería a una declaración del gobernador de Chubut.
32. Esto es, básicamente, lo que le sucedió al Brasil, cuyo sistema de convertibilidad afortunadamente colapsó tres años antes que el de la Argentina. Sin embargo, tasas de interés excesivamente altas combinadas con un crecimiento económico bajo llevaron a una carga de deuda explosiva que coloca al país, tres años y medio después de la devaluación, al borde de la cesación de pagos.
33. Un ejemplo posible es el subsidio propuesto por el Frente Nacional contra la pobreza (FreNaPo), que fue masivamente apoyado por los argentinos en una consulta popular no vinculante en diciembre de 2001 (la propuesta obtuvo 3,1 millones de votos a favor). La propuesta completa se encuentra en: http://www.consultapop.com.ar/documentos/propuesta del frente.doc.
34. El Banco Central del Brasil recientemente hizo precisamente esto. (Ver "Brazil will lend money to troubled companies", por Raymond Colitt, Financial Times, 12 de agosto de 2002).
35. El país aún paga intereses por una parte de las deudas privada y pública, a pesar de la declaración de cesación de pagos sobre la deuda pública.
36. Ver "Capitales que se escapan" por Claudio Lozano, Página/12, Sección Cash, 21 de octubre de 2002.
37. Un factor importante que ha mantenido la inflación en niveles esperables es que las empresas de servicios privatizadas (luz, gas, teléfono, agua) aún no han podido incrementar sus tarifas. Lo mismo ocurre con el transporte público. Actualmente hay presiones muy fuertes de las privatizadas sobre el gobierno para renegociar sus contratos y aumentar las tarifas. Si las empresas ganan, podría haber aumentos considerables en las tarifas de los servicios (30-50 por ciento) que inevitablemente resultarían en más altos niveles de inflación.
38. La elaboración de dicho programa está más allá de los alcances de este trabajo, sin embargo, existen buenas propuestas alternativas hoy en la Argentina. Como ejemplos ver las propuestas de los Economistas de Izquierda (http://www.geocities.com/economistas_de_izquierda/), de la Central de los Trabajadores Argentinos (http://www.cta.org.ar/docs/documentos.shtml), del Plan Fénix (http://www.econ.uba.ar/planfenix/principal/fenix.htm), o de la Afirmación para una República Igualitaria (http://www.elisacarrio.com.ar/ari) y la del IMFC.