1. El derecho humano al agua: de necesidad a derecho

A pesar de la evidente importancia del acceso al agua para garantizar la subsistencia, nos encontramos aún ante un derecho relativamente novedoso y de incompleta juridificación. Probablemente, la íntima convivencia con este recurso haya provocado su escasa relevancia para el mundo jurídico; sin embargo, si el Derecho quiere seguir aspirando a instrumento de ordenación pacífica de la convivencia, resultará imprescindible que se ocupe del acceso al agua, y lo provea de un régimen jurídico completo en clave de derechos humanos. Porque la realidad demuestra que el actual nivel de consumo y destrucción de los recursos de agua resultará insostenible en unos pocos años[1]; y que el pleno disfrute de derechos tales como la vida, la salud, la vivienda o el medio ambiente, resultará inviable en ausencia de la oportuna disponibilidad de agua.

Todavía hoy, más de 1.400 millones de personas no tienen acceso al agua potable, y más de 2.000 millones carecen de saneamiento; y lo cierto es que, en la actual crisis global del agua, el problema estriba más bien en la injusta distribución del recurso que en su escasez[2]. La manifestación más evidente de ello es el surgimiento de los señores del agua, sociedades transnacionales que aspiran al control privado y lucrativo de los recursos hídricos, y que se extienden ya por las principales ciudades del mundo. Sólo el reconocimiento del derecho al agua como un derecho humano, podrá poner freno a estas amenazas e instaurar la lógica del acceso universal desmercantilizado.

Pero el marco de la globalización resulta particularmente adverso al reconocimiento del derecho humano al agua. Hoy en día, a una posible gestión equitativa y sostenible del agua, se superponen los intereses de los grandes capitales mundiales que han influido de forma determinante sobre los Estados y las organizaciones internacionales, para conseguir una “regulación” que redunde en su beneficio. Sobre todo, el capital ha contado con el respaldo de los organismos internacionales de crédito, cuyas políticas han desplazado el control público de los recursos hídricos al sector privado. La renuncia por parte de los Estados a mantener el control de sus recursos hídricos –y garantizar a individuos y comunidades el acceso básico a los mismos– ha supuesto el sometimiento del agua a las leyes del mercado global, donde la distribución de los recursos se determina exclusivamente a partir de la capacidad de pagar.

En concreto, el Banco Mundial (BM) ha tenido un papel relevante en los procesos de privatización del servicio de suministro de agua, especialmente en los países menos desarrollados. En este caso, el BM actúa a través de dos vías principales: por un lado, mediante los llamados Programas de Ajuste Estructural, ya que entre las condiciones para conceder o renegociar los créditos, el Banco impone a los países del Tercer Mundo, entre otras medidas económicas, la apertura al mercado mundial de los servicios del agua; por otro, uno de los rubros a los que con más frecuencia ha destinado créditos el BM en las últimas décadas, es precisamente el de los recursos hídricos[3].

Además, desde que en 1992 se celebraron la Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente, en Dublín, y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en Río de Janeiro, surgió la idea de crear organismos mundiales que mediaran en el proceso hacia una gestión más sostenible de los recursos hídricos. Finalmente, en 1996 el propio BM fundó el Consejo Mundial del Agua y la Asociación Mundial del Agua, y en 1998, la Comisión Mundial del Agua para el siglo XXI.

Aunque en principio estas instituciones tenían como finalidad facilitar el diálogo entre las diversas partes implicadas, la realidad demuestra que han servido, sobre todo, a los intereses privados orientados a la comercialización del agua. En alianza con las corporaciones globales del agua y las propias instituciones financieras, estas agencias promueven la privatización del servicio de suministro de agua y la exportación de los recursos hídricos.

El Consejo Mundial del Agua está constituido por un grupo de expertos cuya tarea principal es proporcionar asistencia sobre los problemas globales del agua. Entre sus grupos se incluyen destacadas asociaciones profesionales, corporaciones globales del agua, organizaciones de las NU, ministerios del agua de los gobiernos, instituciones financieras, representantes de organizaciones gubernamentales, políticos, científicos y medios de comunicación[4].

La Asociación Mundial del Agua pretende constituir una red internacional abierta a todas las organizaciones involucradas en la gestión de los recursos hídricos –instituciones de gobierno, agencias de NU, bancos de desarrollo, asociaciones profesionales, instituciones de investigación, ONG’s y representantes del sector privado–, y tiene como finalidad traducir los principios –principalmente el reconocimiento del agua como un “bien económico”– en acciones concretas para conseguir una gestión eficiente de los recursos hídricos en los diferentes países, principalmente mediante programas de reforma de los sistemas de suministro de agua[5]

El Consejo tiene como principal plataforma de divulgación los Foros Mundiales del Agua, que se celebran cada tres años con la idea de crear un espacio adecuado para la discusión entre todos los sectores involucrados en el tema del agua. El Primer Foro Mundial del Agua tuvo lugar en Marrakech, Marruecos, en marzo de 1997, y ahí se planteó la necesidad de una nueva Visión Mundial del Agua encaminada a lograr una gestión coordinada y sostenible de los recursos hídricos.

El Segundo Foro Mundial del Agua se celebró en La Haya, Holanda, en marzo de 2000; pero a pesar de que los diversos grupos ecologistas y movimientos sociales asistentes dieron una dura batalla, no consiguieron el reconocimiento del acceso al agua como derecho humano universal. Ello implicó la renuncia a la responsabilidad estatal de garantizar a individuos y comunidades el acceso básico a este recurso, con independencia de que ello reportara o no un beneficio económico. De esta forma, “los representantes de los gobiernos se doblegaron a los intereses corporativos de los patrocinadores del foro” y al final, en la Declaración Ministerial de esta Conferencia, se estableció que el agua constituye simplemente una “necesidad básica” y queda así, sometida a lasleyes de la oferta y la demanda del mercado global[6].

El Tercer Foro Mundial del Agua, tuvo lugar en Kyoto, Japón, en marzo de 2003, y ahí se establecieron compromisos concretos para atender los Objetivos del Milenio en materia de agua[7], y se alcanzaron acuerdos para la atención de las prioridades nacionales. Lo cierto es que también este Tercer Foro concluyó sin un pronunciamiento sobre el acceso al agua como un derecho humano, y con un programa de acción que estimula la privatización del sector[8].

Pues bien, a grandes rasgos, el BM recomienda que el precio del agua incorpore todos los costes; es decir, considera que el incremento de las tarifas está justificado por las costosas infraestructuras del ciclo del agua (embalses, trasvases, redes potabilizadoras, redes de abastecimiento y saneamiento, etc.). Además, entiende que la subida de los precios y las reglas del mercado fomentarán el ahorro y la eficiencia.

Efectivamente, quienes están a favor de la gestión privada de los recursos hídricos, argumentan que en gran medida el enorme despilfarro de agua se debe a que, hasta ahora, la mayoría de nuestras sociedades ha considerado este recurso como un bien social más que como un producto básico, y esta situación ha mantenido artificialmente bajo su precio, y ha fomentado un uso negligente, derrochador e ineficaz. Sugieren, por tanto, que aumentar el precio del agua hasta que realmente refleje su escasez, y someter el manejo de este recurso vital a las leyes del mercado, disminuirá su demanda y asegurará un uso eficiente, sostenible, controlado y más beneficioso. Adicionalmente, el sector privado garantizaría la eficiencia, la rentabilidad, la transparencia, la flexibilidad, la equidad, la capacidad de adaptación y la innovación, mientras que la administración estatal es siempre sinónimo de burocracia, ineficacia, rigidez y corporativismo[9].

Sin embargo, la práctica demuestra que el sometimiento del precio del agua a las reglas del mercado, y la consiguiente subida de las tarifas, sólo han reflejado sus efectos en las ganancias de las multinacionales del agua. En cambio, no parece que realmente reflejen los costes ambientales que conlleva su explotación, que contribuyan a la conservación de este recurso, ni que estén haciendo llegar agua de mejor calidad a un mayor número de personas. En definitiva, la entrada del agua en el mercado mundial no ha mejorado las condiciones del servicio de suministro: ni ha disminuido la demanda, ni el control sobre la calidad del agua es más riguroso, ni los sistemas de abastecimiento son más eficientes; en cambio, las tarifas sí se han disparado agravando las situaciones de marginación, desigualdad y exclusión.

Asimismo, al percibir la importancia estratégica del agua, algunos Estados han desarrollado sus propios planes de hegemonía nacional, regional o internacional a través del control privativo del recurso[10]. La lucha por el agua ya ha dado lugar a las llamadas “guerras del agua” y, según las previsiones de los órganos especializados de NU, el agua estará en el centro de un buen número de conflictos bélicos en el futuro más inmediato[11].

Por ello, es indispensable que los conflictos de agua, que actualmente generan situaciones de superabundancia para unos y falta absoluta para otros, se aborden en términos de Derecho y de derechos. Es decir, resulta fundamental el reconocimiento universal del derecho humano al agua, como límite a los poderes privados y a los propios Estados que pretenden hacer un uso ilegítimo del recurso. Por el contrario, mientras al acceso básico al agua se niegue la condición de derecho fundamental y se le considere como una mera necesidad,se condena a millones de seres humanos a poner en riesgo su seguridad biológica, económica y social.

2. El reconocimiento del derecho humano al agua

Un repaso de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, medio ambiente y agua, pone de relieve que la extendida convicción de que el derecho al agua no pasa de ser una aspiración moral, y no un derecho positivamente reconocido, es falsa.

Hoy en día, diversos textos legales reconocen directamente el derecho humano al agua; otros, por conexión con otros derechos (vida, salud, vivienda o medio ambiente), o bien integrándolo en derechos más amplios como el derecho a un nivel de vida adecuado o el derecho a la alimentación.

El propio Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de NU, ha reconocido en su Observación General No. 15 sobre derecho al agua, que la obligación estatal de asegurar a todo individuo un nivel de vida adecuado implica necesariamente garantizar el acceso básico al agua[12].

Pero además, desde la década de los noventa se han multiplicado las conferencias y documentos sobre medio ambiente en general, y sobre agua en particular, generando un amplio repertorio de normas de diferente vinculatoriedad, que ha ido precisando los contornos jurídicos de este derecho hasta dotarlo de un nivel de concreción equivalente al de otros derechos tradicionales.

En concreto, la mencionada Observación General No. 15 del Comité de DESC constituye la plasmación más completa del “consenso internacional” en materia de derecho al agua. Según este documento, el derecho humano al agua es el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico.

Además, según se desprende de la propia OG 15 y de otros instrumentos internacionales, puede hablarse de un “núcleo esencial” o “contenido mínimo” del derecho al agua, derivado de la propia necesidad que se pretende tutelar y que, por tanto, es aplicable a todos los ordenamientos; aunque definitivamente, estos mínimos deberán completarse en cada ordenamiento con las especificaciones del caso.

La aproximación a este núcleo esencial ha evolucionado con rapidez en los últimos años. Si inicialmente se trataba de hacerlo derivar del derecho a un nivel de vida adecuado o del derecho a la alimentación, por considerar que estos derechos estaban más firmemente asentados, recientemente se han propuesto concreciones independientes según las cuales el contenido mínimo del derecho al agua implica:

* Garantizar el acceso a una cantidad mínima de agua, que sea suficiente y apta para el uso personal y doméstico, y para prevenir enfermedades.

* Asegurar el acceso a instalaciones y servicios sobre una base no discriminatoria, en particular respecto de los grupos más vulnerables.

* Garantizar el acceso físico a las instalaciones; es decir, que los servicios de agua se encuentren a una distancia razonable del hogar[13].

* Garantizar un suministro suficiente y regular de agua salubre, con salidas de agua suficientes para evitar tiempos de espera prohibitivos.

* Evitar que se vea amenazada la seguridad personal, cuando las personas acudan a obtener el agua, en especial las mujeres y niñas.

* Adoptar una estrategia y un plan de acción nacional sobre agua, que incluyan indicadores para evaluar los progresos alcanzados, y que presten especial atención a los grupos marginados.

Buscando la máxima concreción, algunos instrumentos internacionales han otorgado un contenido cuantitativo a la obligación de garantizar una cantidad mínima de agua, fijándola entre 20 y 50 litros de agua por persona y día.

Ahora bien, un reconocimiento pleno del derecho al agua, comportaría para los Estados obligaciones tanto en el orden interno como en el ámbito internacional.

En el orden interno tendría obligaciones genéricas de cumplimiento inmediato, que se refieren también al resto de los DESC, y que pasan por:

* No adoptar medidas deliberadamente regresivas.

* Adoptar medidas concretas para satisfacer los objetivos del PIDESC y del resto de instrumentos internacionales.

* Adoptar tales medidas en un plazo razonable.

* Utilizar el máximo de los recursos humanos, naturales, tecnológicos, informativos y financieros a su alcance, para la plena implementación de los derechos.

* Asegurar un ejercicio de los derechos libre de toda discriminación.

* Actuar dando prioridad a los grupos más vulnerables y garantizar, incluso en situaciones de crisis, por lo menos el contenido mínimo del derecho.

Podemos, además, desglosar una serie de obligaciones específicas:

* La obligación de respetar o abstenerse de obstaculizar el ejercicio del derecho, que implica no sólo evitar toda actividad que limite el acceso al agua en condiciones de igualdad, sino abstenerse de intervenir arbitrariamente en los sistemas tradicionales de distribución, y de contaminar el agua.

* La obligación de proteger o impedir que terceros afecten el disfrute del derecho; es decir, que los particulares (empresas) denieguen el acceso al agua en condiciones de igualdad, y contaminen o sobreexploten los recursos hídricos.

* La obligación de cumplir implica, a su vez, facilitar el acceso al agua (adoptar medidas que permitan el ejercicio del derecho); promoverlo (difundir información sobre el uso higiénico del agua y para reducir su desperdicio), y garantizarlo (hacer efectivo el derecho al agua cuando los particulares o comunidades no estén en condiciones de ejercerlo por sí mismos).

* La obligación de informar, que tiene tanto una dimensión personal como colectiva. Si individualmente maximiza la autonomía personal permitiendo realizar opciones razonables, colectivamente sirve para el control activo por parte de la comunidad, en los procesos relativos a la gestión del agua.

Pero dado tanto el carácter planetario del ciclo del agua, como la creciente globalización económica, el derecho al agua sólo podría considerarse garantizado si los Estados asumieran también ciertas obligaciones internacionales. En particular:

* Respetar el disfrute del derecho en otros países e impedir que terceros lo conculquen.

* Velar porque en los acuerdos internacionales se preste la debida atención a este derecho, y se garantice que en ningún caso lo afectarán negativamente; en particular, se debe evitar que los acuerdos de liberalización del comercio y de las instituciones financieras, menoscaben la capacidad de un país para garantizar el derecho.

* Cooperar en la prestación de ayuda en casos de desastre y en situaciones de emergencia, dando prioridad a los grupos más vulnerables.

* Cooperar en el control de las enfermedades que tienen que ver con la escasez o la mala calidad del agua.

* Abstenerse de imponer embargos o medidas análogas, que restrinjan el suministro de agua en otro Estado.

3. Mecanismos de garantía del derecho al agua: las guerras del agua como mecanismo de garantía

Para la mayor parte de la doctrina de los derechos fundamentales, lo que distinguiría a esta categoría de los derechos morales es, precisamente, la existencia de mecanismos idóneos para su tutela. Normalmente, estos mecanismos se identifican de forma unilateral con la justiciabilidad estricta, es decir, con la existencia de órganos y procedimientos judiciales para su exigibilidad[14]. Pero en realidad, el catálogo de mecanismos que integran el sistema de garantía de los derechos es más amplio. A grandes rasgos, estos mecanismos pueden ser de dos tipos, aunque en todo caso, están interrelacionados unos con otros[15]:

* Mecanismos institucionales: aquellos cuya puesta en marcha está a cargo de los poderes públicos, y que a su vez pueden ser de carácter político (normas y actos de los órganos legislativos y administrativos) y jurisdiccional o semi-jurisdiccional (tutela de los tribunales u otros órganos como las comisiones de derechos humanos o las defensorías del pueblo, en caso de vulneración de las garantías políticas).

* Mecanismos no-institucionales o garantías sociales: aquellos en los que es determinante la participación de los actores no estatales, desde los propios afectados hasta los ciudadanos y movimientos sociales vinculados a los mismos.

Pues bien, dadas las limitaciones que todavía hoy presenta la regulación del derecho al agua, resultan particularmente relevantes aquellos casos en que las luchas sociales han servido como mecanismos (no-institucionales) de protección. La llamada “guerra del agua”, que en el 2000 enfrentó a la población de Cochabamba, Bolivia, con las autoridades públicas y la gobernanza económico mundial, constituye uno de los más representativos ejemplos de la lucha social por este recurso vital.

En la década de los noventa, la presión de los organismos internacionales de crédito obligó al gobierno del Presidente Sánchez de Lozada a adoptar urgentes medidas económicas[16]. Como parte del llamado Plan Bolivia, el FMI le exigió un severo ajuste del déficit fiscal y envió una comisión encargada de supervisar la aplicación de estas reformas.

Entre otras medidas, el gobierno envió al Parlamento un Proyecto de Ley de Presupuesto que gravaba los sueldos con una tasa del 12,5%. Asimismo, se crearon las Superintendencias, organismos financiados por el propio BM y las empresas del sector, que tienen como finalidad la regulación de la explotación de recursos y servicios, y que constituyen estructuras paralelas al Estado pero con inmenso poder[17].

Ello favoreció que la población se organizara en el llamado “Estado Mayor del Pueblo” –entidad supra-sindical formada por el Movimiento al Socialismo (MAS), el Movimiento Indígena Pachacuti de filiación aymara (MIP), la Central Obrera Boliviana, las Centrales Obreras Departamentales y la Coordinadora del Agua–, y exigiera la renuncia del presidente[18].

Aunque la movilización se tornó masiva reflejando el histórico descontento por las condiciones generales de pobreza y por las tradicionales prácticas de clientelismo y corrupción, las protestas se centraron, sobre todo, en el sector de los hidrocarburos o la llamada “guerra del gas” contra los contratos de exportación con agentes privados, y la utilización para ello de un puerto de Chile, que en el pasado se apropió del litoral boliviano con el océano Pacífico.

Finalmente, el recrudecimiento de la lucha popular consiguió que el 17 de octubre de 2003, Sánchez de Lozada dimitiera y abandonara el país. Carlos Mesa, hasta entonces vicepresidente, asumió el poder para concluir el mandato hasta agosto de 2007. Pero la presión popular se mantuvo y el nuevo presidente tuvo que convocar un referéndum sobre los hidrocarburos el 18 de julio de 2004.

Por amplia mayoría (70%), la población se pronunció a favor de la recuperación del control público de estos recursos. Sin embargo, como existían ya compromisos previos con algunas multinacionales, no fue posible la nacionalización pura y simple del sector, por lo que se mantuvo la ofensiva. Entre mayo y junio de 2005, la oposición consiguió paralizar el país y obligó a Mesa a dimitir el 6 de junio[19]. Finalmente, asumió el gobierno el presidente del Tribunal Supremo[20], que tras un acuerdo político nacional, convocó elecciones generales para el 18 de diciembre.

Pues bien, en este marco, desde 1997 el BM puso en la mira de las privatizaciones el sistema de agua, y ofreció al gobierno boliviano condonar 600 millones de dólares a cambio de su privatización. En 1998, le comunicó que sólo aprobaría el crédito de 25 millones de dólares para refinanciar el servicio del agua en Cochabamba, si el gobierno municipal vendía el servicio público del agua al sector privado y reajustaba los costes de este recurso[21].

En un concurso con un solo participante, la compañía californiana Bechtel ganó el contrato para gestionar el agua de Cochabamba hasta el 2039. Así, a través de la filial Aguas del Tunari[22], las autoridades bolivianas entregaban el control del servicio municipal de agua (Servicio Municipal del Agua Potable y Alcantarillado – SEMAPA) a una de las más poderosas transnacionales del sector del agua y la construcción. Esta operación se tradujo de inmediato en un importante aumento en los recibos mensuales del agua[23].

La subida en el precio del agua generó amplias protestas de trabajadores y campesinos. Las huelgas y manifestaciones dejaron la ciudad aislada, hasta el punto de que el gobierno firmó un acuerdo para revisar las tarifas. Pero al no respetarse este compromiso, las protestas se reanudaron; posteriormente, se recrudecieron con la llegada al gobierno de Hugo Banzer (1997-2001)[24], ex dictador militar de los años setenta.

Además, en octubre de 1999, se aprobó en un tiempo récord la Ley 2029 de Prestación de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario, con el objeto de privatizar el servicio de abastecimiento y poner fin a los subsidios gubernamentales, de conformidad con las recomendaciones del BM[25].

Conforme a la Ley 2029, existía tanto un régimen de concesiones como un régimen de licencias para la prestación de servicios de agua potable. Las primeras, con una vigencia de 40 años; las segundas, se otorgaban sólo por cinco años. La idea era conceder licencias a las cooperativas vecinales hasta que se hicieran rentables y, entonces, la Superintendencia podía otorgarlas en régimen de concesión[26].

En noviembre de 1999, se formó una alianza ciudadana denominada La Coordinadora de Defensa del Agua y de la Vida que, con una amplia base social –obreros, campesinos, granjeros y otros ciudadanos implicados–, se propuso cancelar la privatización del servicio local de agua y defender los derechos de la comunidad al “agua y a la vida”.

Para marzo, La Coordinadora convocó un referéndum denominado “Consulta Popular”, donde se preguntó a la población si estaba de acuerdo con rescindir el contrato con Aguas del Tunari y con la modificación de la Ley 2029. A pesar de la escasa difusión, la participación fue masiva; más del 90% de los votantes apoyaron las acciones de La Coordinadora que entonces llamó a la “batalla final”, demandando que Aguas del Tunari abandonara el país.

En poco tiempo, La Coordinadora logró el apoyo de millones de bolivianos para declarar una huelga general y realizar bloqueos de carreteras y transportes, que paralizaron la ciudad; desde el 4 de abril y durante una semana, la ciudad estuvo prácticamente tomada por la multitud. Sin embargo, apoyada en la Ley marcial de abril de 2000, la policía reaccionó con violencia ante tales protestas[27].

Los enfrentamientos de la policía y el ejército con los manifestantes, dejaron un saldo de 1 muerto y 30 heridos. Comenzó entonces un paro indefinido con la consigna de resistir hasta no ver por escrito, en Decreto Oficial, la ruptura del contrato. Dos días después, el gobierno convocó a los representantes de La Coordinadora a una reunión donde éstos fueron detenidos, mientras la policía retomaba el control de la plaza principal atacando desde los tejados de las dependencias oficiales. Al día siguiente, algunos de los pueblos más movilizados amanecieron sin electricidad, varias radios habían sido clausuradas y los militares habían tomado las calles[28].

No obstante, las movilizaciones continuaron, y finalmente la tarde del 9 de abril, el Superintendente de Servicios Básicos anunció la anulación del contrato con Aguas del Tunari, que inmediatamente abandonó Bolivia.

El gobierno se vio obligado a revocar su legislación para privatizar el agua y a consensuar una nueva Ley de Aguas que garantizara a las comunidades campesinas el servicio. Asimismo, se recortaron los poderes a la Superintendencia de Saneamiento Básico y se crearon instancias de participación popular mediante un Consejo Consultivo y un Comité de Vigilancia.

Además, el gobierno entregó los servicios del agua de Cochabamba a los trabajadores de la compañía municipal y a la propia comunidad[29]. De este modo, la SEMAPA era nuevamente una compañía bajo control público, constituida con un carácter social y sin ánimo de lucro.

La Coordinadora asumió la Gerencia, asegurándose una representación significativa en el Directorio; se han reformado sus Estatutos para conseguir que, desde mayo de 2002, tres miembros del Directorio fueran elegidos directamente por los ciudadanos en representación de las tres circunscripciones de la ciudad de Cochabamba[30].

Para el verano de 2000, se organizaron audiencias públicas con la finalidad de alcanzar un amplio consenso sobre el manejo democrático de este organismo; porque si bien la “guerra del agua” demostró que la gestión de una empresa de servicios básicos no puede dejarse en manos de una empresa privada que busca sólo el lucro a costa de las necesidades de la población, también parecía claro que el manejo de estos recursos no puede encomendarse a una empresa pública burocrática y corrupta.

El manejo de la compañía del agua se ha basado, desde entonces, en un conjunto de principios alternativos, con base en los cuales la SEMAPA debe buscar la eficacia, eliminar la corrupción y tratar con justicia a sus empleados. Organizada a partir de su base popular, e impulsada por su compromiso con la justicia social, la empresa deberá suministrar agua a los habitantes que todavía no disponen de ella. Con este fin, la compañía ha construido un enorme depósito de agua para servir a las áreas más pobres de Cochabamba, ha llegado hasta las casi 400 pequeñas comunidades que la antigua compañía había dejado abandonadas, y ha comenzado a trabajar directamente con los vecindarios locales para solucionar los problemas del servicio de aguas[31].

Tras dos años de gestión, la SEMAPA –funcionando como un híbrido de empresa social y empresa pública– había logrado un superávit de 4 millones de dólares, mantener las tarifas, y comprometer al BID con un crédito para ampliar las redes de agua y alcantarillado[32]. Y aunque el control colectivo de la SEMAPA plantea importantes retos, la consolidación de puentes de comunicación directa con las organizaciones vecinales y otros grupos sociales ha facilitado la elaboración paulatina de un programa que garantice una gestión social técnicamente eficiente[33].

Sin embargo, como era previsible, Bechtel ha puesto una demanda contra Bolivia exigiéndole una indemnización como compensación por las pérdidas que le supuso la cancelación del contrato de agua en Cochabamba. Concretamente, la empresa reclama al gobierno boliviano 40 millones de dólares, suma muy superior a la inversión que realizó en los pocos meses que estuvo en el país. La compañía inició estas acciones legales desde noviembre de 2000, ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) del BM, al amparo de un acuerdo bilateral de inversiones entre Holanda y Bolivia, firmado en 1992[34].

Otro ejemplo de movilización social que ha conseguido un resultado institucional, es el caso de las luchas ciudadanas que condujeron a la celebración del referéndum contra la privatización del agua en Uruguay, en octubre de 2004, y a la consiguiente reforma del orden constitucional[35].

4. Perspectivas del derecho humano al agua: hacia una Nueva Cultura del Agua.

A pesar de los avances conseguidos en el reconocimiento y tutela del derecho al agua, la realidad pone de manifiesto la insuficiencia de su regulación tanto a nivel internacional como nacional. Además, el crecimiento de la necesidad exige asumir una comprensión alternativa del agua alejada de su mercantilización; esta nueva comprensión deberá plasmarse en un instrumento internacional vinculante que exprese un programa de mínimos[36].

Estaríamos ante una Nueva Cultura del Agua[37], fundada en los siguientes principios:

* Reconocimiento expreso del derecho humano al agua: que todo individuo y comunidad tenga garantizado un acceso seguro a una cantidad de agua suficiente y de calidad, para satisfacer, por lo menos, las necesidades básicas de consumo humano, salud, higiene y producción de alimentos.

* Control público de los recursos de agua: el agua debe mantenerse como un bien social y patrimonio común, y no convertirse en una mera mercancía reservada al beneficio económico de las empresas privadas, y sólo al alcance de quienes tienen capacidad de pagarla.

* Manejo democrático y participación social en la gestión del agua: los individuos y comunidades deben contar con vías de acceso a la información necesaria para participar en la toma de decisiones que directamente les afectan, y deben habilitarse los mecanismos idóneos para que la población se involucre, mantenga el control de sus recursos y garantice su distribución equitativa y sostenible.

* Desarrollo sostenible y buen estado ecológico: supone utilizar el agua de forma que se satisfagan las necesidades presentes pero, a la vez, se conserve el recurso en buen estado para su aprovechamiento por las generaciones futuras, y para la conservación del medio ambiente.

- Esto supone poner fin a la contaminación y derroche generado, sobre todo, por las grandes industrias y la explotación agrícola industrial.
- Deben conservarse las fuentes de agua superficiales y subterráneas, y recuperarse las fuentes contaminadas.
- Deben crearse biorregiones que atiendan a la conservación de los ecosistemas y al ciclo integral del agua, y no a fronteras políticas arbitrarias.

* Racionalidad económica: deberá implementarse un sistema escalonado de tarifas que permita satisfacer las necesidades, pero también refleje el valor de uso del agua; porque para determinar el valor económico de este recurso, debe tenerse en cuenta que existen diferentes niveles de uso y que cada uno de ellos exige un tratamiento distinto:

- Primer nivel: agua para cubrir las necesidades básicas.
- Segundo nivel: demanda de agua para satisfacer intereses distintos del interés general, pero que también constituyen usos productivos legítimos.
- Tercer nivel: usos calificados de ilegítimos porque ponen en riesgo la seguridad hídrica por contaminación o sobreexplotación.
- En todo caso, deben establecerse impuestos altos para quienes hacen un uso excesivo del agua (grandes industrias), y poner precio a su utilización descuidada[38].

* Control de la demanda: sólo el uso racional y responsable de los recursos hídricos –fundado en una visión integral de la naturaleza y el desarrollo humano–, favorecerá el aprovechamiento y la gestión sostenibles de las fuentes de agua en nuestro propio beneficio; por ello, es necesario reducir la demanda de agua y no pretender que su oferta puede aumentar indefinidamente; con las nuevas tecnologías, la agricultura puede reducir su demanda en un 50%, las industrias en un 90% y las grandes ciudades una tercera parte, sin que ello afecte de forma determinante ni la productividad ni la calidad de vida.

* Revisar los grandes proyectos hidráulicos: sobre todo, desplazamientos y grandes presas que conllevan importantes riesgos ecológicos (destruyen ecosistemas); sociales (suponen el desplazamiento de miles de personas y la destrucción de comunidades enteras), y económicos (afectan gravemente la economía local y la subsistencia de los pueblos, y generan una relación de dependencia negativa para ambas partes); por eso se debe reajustar el caudal natural de los ríos y buscar soluciones menos riesgosas (en este sentido también es importante la recuperación de los sistemas tradicionales en las comunidades marginadas, porque además el agua tiene un importante valor simbólico en muchas culturas). Por tanto, es fundamental reajustar el caudal natural de los ríos, y encontrar soluciones alternativas que resulten menos riesgosas, y que tengan en cuenta los límites de la naturaleza.

* Incorporación del principio de solidaridad: entre comunidades y países, para garantizar una cultura de paz entre los hombres y con la naturaleza.

* Otros principios: equidad, responsabilidad, descentralización, transparencia y una perspectiva de género y multicultural en la gestión de los recursos de agua.

*Universidad Complutense de Madrid

[1] Las prácticas agrícolas industriales generan pérdidas de hasta un 40% del agua que consumen y, por otra parte, un 50% del agua potable tratada, se pierde a través de las fugas de los sistemas de distribución en mal estado. De hecho, se calcula que la agricultura y ganadería industrializadas consumen en las regiones áridas de Europa entre el 70% y 80% del agua y que, además, representan una importante fuente de contaminación de las aguas superficiales y los acuíferos. Las inversiones que estas prácticas exigen de los Estados industrializados, han sido enfrentadas mediante la mercantilización de la gestión del agua; bajo el nuevo carácter de “estado-empresa” los organismos públicos están siendo privatizados.

[2] Se dice que un país enfrenta una crisis hídrica cuando el agua disponible no llega a 1.000 metros cúbicos por persona al año, porque cualquier cifra inferior a ésta implica un grave menoscabo de la salud y el desarrollo económico de una comunidad; así, cuando el volumen anual de agua disponible por persona es inferior a 500 metros cúbicos, la vida del pueblo queda gravemente comprometida. Pues bien, aproximadamente, en América del Norte cada persona consume 1.280 metros cúbicos de agua al año; en Europa, 694; en Asia, 535; en América del Sur, 311; y en África, 186.

[3] De hecho, y a pesar del rechazo popular que las políticas privatizadoras del BM han generado en muchos países, esta institución anunció recientemente que ha aumentado los fondos destinados a los proyectos de privatización de agua, ya que las empresas del agua están exigiendo una financiación garantizada para mantener sus márgenes de ganancia, aún cuando su presencia sea fuertemente resistida por la sociedad. Cf. BARLOW, Maude y CLARKE, Tony, “Privatización del agua: el último afán comercial del Banco Mundial”, en Tercer Mundo Económico, No. 178, marzo de 2004. Véase, http://www.redtercermundo.org.uy/tm_economico/texto_completo.php?id=2430

[4] Cf. BARLOW, Maude y CLARKE, Tony, Oro Azul, Las multinacionales y el robo organizado de agua en el mundo, Paidós Controversias, Barcelona, 2004, p. 246.

[5] Cf. Ibíd., p. 245.

[6] Cf. Ibíd., pp. 134 y 135.

[7] En el año 2000 la Asamblea General de NU (Resolución 55/2) aprobó la Declaración del Milenio que establece las metas de desarrollo de la Organización para el nuevo milenio, entre ellas, reducir a la mitad para el año 2015 el porcentaje de personas que carezcan de acceso sostenible al agua potable y a servicios básicos de saneamiento.

[8] El Cuarto Foro Mundial del Agua se celebrará en México, Distrito Federal, en marzo de 2006, y ya las organizaciones sociales se han movilizado para manifestar su disconformidad y exigir una regulación desmercantilizada de los recursos de agua.

[9] Véase, UNDP – World Bank, Water and Sanitation Program, Annual Report, july 1994 - june 1995.

[10] Destaca, entre otros, el conflicto entre Israel y Palestina, donde la escasez de agua agudiza las tensiones. Tanto la Corte Internacional de Justicia (Opinión Consultiva emitida durante el 10º período extraordinario de sesiones, julio de 2004) como el Relator Especial de NU sobre el derecho a la alimentación (informes E/CN.4/2003/54 y E/CN.4/2004/10/Add.2), coinciden en que las restricciones a la circulación en los territorios palestinos ocupados –entre las que se incluye la construcción del muro–, limitan el acceso de la población civil a las fuentes de alimentación y agua.

[11] Véase, SHIVA, Vandana, Las guerras del agua. Privatización, contaminación y lucro, trad. de Susana Guardado, Siglo XXI editores, México, 2003, pp. 116-118. Otra versión de este mismo libro en SHIVA, Vandana, Las guerras del agua, Contaminación, privatización y negocio, trad. de Isabel Bermejo, Icaria, Antrazyt, Barcelona, 2004.

[12] Como parte de su labor de promoción y defensa de los derechos, el Comité de DESC –órgano encargado de vigilar la aplicación del PIDESC–, ha desarrollado las llamadas Observaciones Generales, donde determina el contenido, sentido y alcance de los derechos incluidos en el Pacto, con el fin de facilitar su aplicación al interior de los Estados. Es el caso de la Observación General No. 15, El derecho al agua (artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), Cuestiones Sustantivas que se plantean en la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 29º período de sesiones, Ginebra, 11 a 29 de noviembre de 2002 (E/C.12/2002/11).

[13] En muchos casos, conseguir el agua para satisfacer las necesidades básicas supone recorrer de 10 a 15 km diarios para trasladar entre 15 y 20 litros de agua por viaje, y son principalmente las mujeres y niñas las encargadas de esta tarea que les supone una serie de perjuicios que van, desde trastornos físicos, hasta la imposibilidad de involucrarse en otras actividades como la educación, la generación de ingresos, la política o el descanso y la recreación.

[14] Aunque en relación con los derechos de contenido económico y social se ha puesto en duda la aplicabilidad de las garantías jurisdiccionales tradicionales, parte importante de la doctrina y diversos órganos especializados de NU han insistido en que estos derechos son igualmente justiciables o judicialmente exigibles. Así, en su Observación General No. 9, el Comité de DESC ha reiterado que una clasificación rígida de los derechos económicos, sociales y culturales, que por definición los coloque más allá del alcance de los tribunales, resulta arbitraria e incompatible con el principio de que ambos grupos de derechos son indivisibles e interdependientes, y limita drásticamente la facultad de los tribunales para proteger los derechos de los grupos más vulnerables de la sociedad. Véase, Observación General No. 9 sobre la aplicación del PIDESC en el ámbito interno de los Estados, párrafo 10, Documento E/C.12/1998/24, CESCR.

[15] Cf. PISARELLO, Gerardo, Vivienda para todos: un derecho en (de) construcción. El derecho a una vivienda digna y adecuada como derecho exigible, Icaria, Barcelona, 2003, pp. 137 y 138.

[16] En realidad, las presiones para privatizar los servicios públicos se han dejado sentir en Bolivia desde 1985, impulsadas por los Programas de Ajuste Estructural. En el caso del agua, desde la década de los noventa se promovieron reformas legales bajo el paradigma del agua como mercancía y no como bien común. Se impone así, la visión del Consejo Mundial del Agua que, en esencia, sostiene que la única forma de resolver la crisis es mediante la inversión privada porque los Estados ya no tienen capacidad para mantener los servicios públicos; que los usuarios deben cubrir el costo total del agua, en detrimento de los sectores menos favorecidos; y que un uso racional y eficiente del agua exige generalizar la agricultura a gran escala en detrimento de la agricultura tradicional campesina. Cf. PEREDO BELTRÁN, Elizabeth, “Las mujeres del Valle de Cochabamba: agua, privatización y conflicto”, en Impactos de la Privatización del Agua en los Derechos de las Mujeres, Comité de Mujeres de la Alianza Social Continental y Fundación Heinrich Boell, Bolivia, 2003.

[17] Cf. GAVALDÀ, Marc, “La guerra del agua en Bolivia”, en Agua, ¿mercancía o bien común?, Alikornio ediciones, Barcelona, 2003, pp. 326 y 327.

[18] Cf. CHÁVEZ, Walter, “La rebelión boliviana. Otro fracaso del fondo monetario internacional”, en Le Monde diplomatique, edición española, año VII, n.º 91, mayo de 2003, pp. 8 y 9.

[19] Cf. LAMOINE, Maurice, “Elecciones en Bolivia. Unas elecciones que pueden transformar el país”, en Le Monde diplomatique, edición española, año X, n.º 121, noviembre de 2005, pp. 26 y 27.

[20] Aceptada por el Congreso la renuncia del Presidente Mesa, se puso en marcha el mecanismo de sucesión constitucional en virtud del cual, le correspondería al presidente del Congreso asumir la Jefatura del Estado; pero si éste declina, debe sucederlo el presidente de la Cámara de Diputados, y en caso de también rechace asumir el cargo, éste le corresponde al presidente de la Corte Suprema de Justicia, único que puede convocar a elecciones generales.

[21] Cf. BARLOW, Maude y CLARKE, Tony, Oro Azul, op. cit., p. 241.

[22] Se trataba de una compañía creada en las Islas Caimán y compuesta por International Water UK, filial de la compañía norteamericana Bechtel (55% de las acciones), Abengoa, de España (25%), y cuatro socios bolivianos (5% cada uno), algunos estrechamente ligados al gobierno.

[23] En una ciudad donde el salario mínimo es inferior a 100 dólares al mes, los recibos del agua llegaban a representar el 20% del gasto familiar, más de lo que gastan en comida. Y ante la escandalosa subida de las tarifas del agua, el gobierno se vio con las manos atadas para utilizar el dinero de los préstamos del BM para subvencionar los servicios del agua destinados a los pobres. Véase SHIVA, Vandana, Las guerras del agua, op. cit., p. 112.

[24] Debido a su delicado estado de salud, el presidente Hugo Banzer tuvo que presentar oficialmente su renuncia ante el Congreso un año antes de concluir su período presidencial –en agosto de 2001– y fue sustituido por el vicepresidente Jorge Quiroga Ramírez.

[25] En junio de ese mismo año, el Banco Mundial publicó un informe sobre el Gasto Publico en Bolivia, enfatizando la importancia de una Ley de Agua Potable para garantizar la transferencia de la administración del agua al sector privado, y la eliminación de los subsidios en el sector.

[26] En resumen, se trata de una Ley que no respeta los sistemas tradicionales de manejo del agua; prohíbe el funcionamiento de sistemas alternativos de distribución de agua (asociaciones, comités, cooperativas); permite que algunas concesionarias actúen en condición de monopolio; reduce las competencias de los municipios en materia de tarifas y concesiones; concentra el poder en la Superintendencia de Aguas; no prevé espacios de participación ciudadana, y aplica el principio de recuperación total de costes en la fijación de las tarifas. Cf. GAVALDÀ, Marc, op. cit., pp. 328 y 329.

[27] Cf. BARLOW, Maude y CLARKE, Tony, Oro Azul, op. cit., pp. 284 y 285.

[28] Cf. GAVALDÀ, Marc, op. cit., p. 337.

[29] Cf. BARLOW, Maude y CLARKE, Tony, Oro Azul, op. cit., p. 285.

[30] Cf. OLIVERA FORONDA, Oscar, “La Guerra por el Agua en Cochabamba o el espacio de recuperación de la palabra”, escrito presentado por la Federación de Trabajadores Fabriles de Cochabamba, Coordinadora de Defensa del Agua y de la Vida, en la reunión internacional de la Asociación de Estudios Latinoamericanos, Dallas, Texas, 27 a 29 de marzo de 2003.

[31] Cf. BARLOW, Maude y CLARKE, Tony, Oro Azul, op. cit., pp. 285 y 286.

[32] Véase OLIVERA FORONDA, Oscar, op. cit.

[33] A tales efectos, ha sido de particular utilidad el intercambio de experiencias con la empresa CORSAN de Porto Alegre, Brasil.

[34] Cf. BARLOW, Maude y CLARKE, Tony, Oro Azul, op. cit., p. 274.

[35] Efectivamente, también las principales ciudades y centros turísticos de Uruguay han experimentado procesos de privatización del agua, principalmente a manos de URAGUA –subsidiaria de Aguas de Bilbao–, Aguas de la Costa –subsidiaria de la multinacional francesa Suez– y Aguas de Barcelona. También en este caso, las privatizaciones tuvieron consecuencias negativas como: el aumento de las tarifas; la escasa calidad del recurso suministrado; considerables daños ambientales; el incumplimiento en la realización de obras de infraestructura, y la falta de pago de los correspondientes impuestos al Estado uruguayo.
Desde el año 2002, la población quedó organizada en la Comisión Nacional en Defensa del Agua y la Vida (CNDAV), que exigía: que el agua se mantuviera como patrimonio común y como bien público; que siguiera disponible para las comunidades humanas y para la conservación de los ecosistemas; que no se considerara como una mercancía sujeta a las reglas del mercado; que no se privatizara y que fuera excluida del sector de bienes y servicios sujetos a los acuerdos comerciales y de inversión. Para octubre de 2003, la CNDAV presentó al Parlamento las firmas necesarias para la realización de un plebiscito de reforma constitucional, que tendría lugar junto con las elecciones presidenciales del 31 de octubre de 2004. En esa oportunidad, el pueblo uruguayo se pronunció exigiendo una reforma constitucional que garantizara definitivamente el control público y, con ello, el acceso universal al agua potable como un derecho humano fundamental. Y aunque todavía hoy la regulación de los recursos hídricos supone importantes desafíos, se ha conseguido consagrar en el rango constitucional (artículo 47) la protección del medio ambiente y el acceso al agua potable y al saneamiento como derechos humanos fundamentales.

[36] Sobre la conveniencia de un convenio mundial en materia de agua, véase, PETRELLA, Ricardo, El manifiesto del agua. Argumentos a favor de un Convenio Mundial del Agua, Icaria-Intermón Oxfam, Barcelona, 2002.

[37] Sobre los rasgos esenciales de una Nueva Cultura del Agua, véase, El agua en España. Propuestas de futuro, Federico Aguilera Klink y Pedro Arrojo Agudo (coords.), Ediciones del Oriente y del Mediterráneo, Madrid, 2004; VV.AA., Lo público y lo privado en la gestión del agua. Experiencias y reflexiones para el siglo XXI, Ediciones del Oriente y del Mediterráneo, Madrid, 2005; ESTEVAN, Antonio y NAREDO, José Manuel, Ideas y propuestas para una nueva política del agua en España, Bakeaz, Bilbao, 2004.

[38] Cf. ARROJO AGUDO, Pedro, “Un nuevo enfoque de racionalidad económica en la gestión de aguas”, en El agua en España, op. cit., pp. 156-157.

[39] BARLOW, Maude y CLARKE, Tony, Oro Azul, op. cit., pp. 353 y 354