El excelente desempeño de las exportaciones argentinas en 2021, empujadas por el alza de los precios de los commodities, permitió consolidar un robusto superávit comercial. Si bien no fue suficiente para incrementar las reservas internacionales, la noticia es auspiciosa en la actual coyuntura, marcada por la escasez de divisas. Los dólares son un insumo imprescindible para consolidar una trayectoria sostenida de crecimiento y compatibilizar ese objetivo con los múltiples compromisos externos de la economía local. Entre ellos, los pagos asociados a la deuda externa, una pesada carga que retorna luego de la experiencia macrista y con la que se deberá lidiar durante los próximos períodos de gobierno.

En este marco, propiciar un “salto exportador” deviene una cuestión elemental para reducir las tensiones en un frente externo que se perfila extenuante en los próximos años. La experiencia argentina en las últimas décadas permite ser relativamente optimista. El primer decenio de los años 2000, por ejemplo, implicó un quiebre respecto al estancamiento exportador de los 1980 y superó incluso el buen desempeño de los años 1990, cuando las ventas externas se duplicaron.

Más precisamente, el “boom exportador” de la posconvertibilidad se produjo entre 2003 y 2011, provocando un efecto virtuoso al consolidar un sólido superávit comercial que fue decisivo para ampliar el horizonte de crecimiento, acumular reservas y sostener una exitosa política de desendeudamiento. El contexto global jugaba a favor. Con la excepción de la crisis internacional de 2008/2009, el comercio internacional duplicaba las tasas de crecimiento de la economía mundial.

A partir de 2012 y hasta 2019 ese comportamiento se desvanecería y tanto la economía como el comercio internacional entrarían en una fase de menor crecimiento. Las exportaciones argentinas, por su parte, oscilarían entre la caída, el estancamiento y un débil crecimiento, lejos de las mejores marcas del decenio previo. En 2020, y como consecuencia de la pandemia que contrajo a la economía y el comercio global, las ventas externas argentinas se redujeron significativamente, en un 15,7 por ciento. No obstante, la situación se modificó en 2021. En consonancia con una notoria recuperación internacional se produjo un aumento de las exportaciones, que alcanzaron casi 78 mil millones de dólares, la tercera mejor marca histórica. Aun así, este valor no logra superar los resultados obtenidos diez años atrás.

Dar el salto

Aunque con ciertos vaivenes, la contribución del comercio exterior al ingreso de divisas ha sido muy relevante en el periodo 2000-2021. La balanza comercial registró un saldo positivo prácticamente todos los años, con excepciones en 2015, 2017 y 2018. En rigor, durante esta etapa el superávit acumulado superó los 180 mil millones de dólares. Claramente, se trató de un ciclo extraordinario que incluyó, por ejemplo, 15 años seguidos de superávit (2000-2014). El último registro histórico similar se remonta a la década del 1980, con la fundamental diferencia de que en ese caso no se combinó con una fase económica expansiva.

Por supuesto, el objetivo de “dar un salto exportador” abre un sinfín de problemas e interrogantes. En el plano doméstico, en primer término, es menester contar con ciertas condiciones que abarquen desde la necesaria estabilidad macroeconómica hasta determinados aspectos claves como una sustancial mejora en infraestructura y logística, una mayor coordinación entre las agencias estatales y el sector privado y la redefinición del extenso y desarticulado entramado institucional vinculado al comercio exterior.

Ningún plan de esta naturaleza, por cierto, se reduce a un conjunto de iniciativas o recomendaciones de índole técnica: hay que tomar decisiones que apunten a complejizar la matriz productiva y logren alterar el perfil de especialización de la Argentina, donde predomina la exportación de bienes primarios y manufacturas basadas en recursos naturales. Y es por eso que no es posible esperar resultados positivos sin contar con un decidido y amplio respaldo político. 

Ante ello, cabe preguntarse: ¿no resultaría saludable, a casi 40 años del retorno de la democracia, contar con una estrategia apoyada transversalmente que le permita al país avanzar en este sentido? ¿No existe un mínimo común denominador que permita construir políticas públicas a mediano/largo plazo para abordar estos desafíos?

En segundo término, el “salto exportador”, además de preservar el debido abastecimiento interno en productos sensibles de la canasta de consumo popular y en ciertos insumos para la producción nacional, debe ir asociado tanto al impulso de sectores actualmente exportadores como al desarrollo de actividades con potencial. Este último punto es particularmente controversial en la actualidad, puesto que muchas de las iniciativas en las cuales se podrían alcanzar valiosos resultados en el mediano plazo (minería, plataformas petroleras off shore, acuicultura, entre otras) enfrentan serios cuestionamientos que incluyen desde lógicos reclamos de resguardo ambiental hasta posiciones lisa y llanamente prohibicionistas. 

Definir una postura clara en cada caso es indispensable para impulsar con éxito un plan de incremento de las exportaciones. De igual forma, construir un Estado con mayores capacidades para planificar, controlar y fiscalizar el adecuado desarrollo de estas actividades es esencial, y no solo para preservar el medio ambiente, sino también para asegurar que los beneficios sean distribuidos bajo un prisma inclusivo.

Herramientas

En tercer término, cabe advertir que, aunque incrementar las exportaciones y sustituir importaciones resultan lineamientos atendibles, su puesta en marcha desde una perspectiva heterodoxa enfrenta grandes retos ante el reducido herramental a disposición. 

Esto es consecuencia de la firma de cuantiosos acuerdos comerciales, que se multiplicaron desde los años 1990 y que mayoritariamente siguen en pie, con un enfoque que todavía perdura en las negociaciones actuales. A través de ellos, una porción mayoritaria de los Estados renunció a parte sustancial de los instrumentos con los que contaban para llevar a cabo políticas de desarrollo. En este escenario, el fomento exportador o la sustitución de importaciones, si bien no fueron vedadas como objetivos de política, enfrentan variadas restricciones normativas para ser llevadas a cabo con “herramientas clásicas”, como los aranceles aduaneros, exigencias de contenido local y ventajas fiscales, entre otras, tal y cómo se utilizaron décadas atrás.

Las innovaciones o “salidas creativas” también se encuentran bajo vigilancia, aun en un mundo inmerso en un contexto de incertidumbre. Puede dar cuenta de ello la propia experiencia nacional, ante el intento de controlar las importaciones mediante las declaraciones juradas de importación en los años finales del kirchnerismo. Esa política recibió un duro revés en la Organización Mundial del Comercio (OMC), que condujo a su eliminación. Más recientemente, la Federación de Rusia enfrenta hace semanas un reclamo de la Unión Europea ante dicho organismo internacional por adoptar varias medidas, incluyendo tanto restricciones como incentivos, dentro de un amplio programa estatal dirigido por la “Comisión Gubernamental de Sustitución de Importaciones”.

Tampoco hay elementos en el plano internacional que permitan esperar ocasiones de mayor permisividad en un futuro próximo. Inclusive en momentos en los cuales el sistema multilateral de comercio está puesto en cuestión, las principales potencias del mundo occidental pretenden constreñir todavía más el margen de acción de la periferia. 

A modo de ejemplo, para la “modernización” de la OMC se discuten propuestas que incluyen la ampliación del listado de subsidios prohibidos y el disciplinamiento de las actividades de las empresas estatales, dar por finalizadas las prácticas de transferencia tecnológica, eliminar el trato especial y diferenciado del que gozan los países en desarrollo y validar medidas contra el “dumping ambiental” como el impuesto al carbono o derechos en frontera para países con “legislaciones laxas”, lo cual podría dificultar el acceso de productos argentinos a terceros mercados. 

Asimismo, se estudia dinamitar la regla de consenso en la OMC, provocando una fragmentación institucional y de las negociaciones que licuará la capacidad de los países periféricos para mantener vivos reclamos históricos vinculados al desarrollo, como las barreras al comercio agrícola y la utilización de subsidios por parte de los países desarrollados.

Por último, pero no menos importante, contar con espacio fiscal para implementar un plan exportador también es un aspecto crítico. En este orden, las características que asuma la relación con el Fondo Monetario Internacional en los años venideros serán determinantes. Si en el largo camino por recorrer a partir del “Acuerdo de Facilidades Extendidas” se habilita al Organismo a ejercer nuevamente un papel de gendarme de la economía nacional, los recursos tendrán otros fines; pero el superávit comercial también será un objetivo a alcanzar. 

Aquí cabe esperar otra lógica, ajena al desarrollo: al compás de una política de ajuste, con retracción de la actividad económica, el país puede sostener un resultado positivo en la balanza comercial mediante la caída de las importaciones, y utilizar esas divisas estrictamente para el pago de la deuda. Sortear este tipo de recetas, que limitan hasta lo impensable la soberanía, adquiere un carácter estratégico.

En conclusión, aunque los desafíos mencionados pueden resultar abrumadores, es indispensable abordarlos con urgencia y audacia, bajo la certeza de que la Argentina no va a salir de esta encrucijada sin un plan de desarrollo que actúe como eje estructurador, concebido íntegramente en el país en función de las propias necesidades y destinado a modificar estructuralmente el panorama desolador que es regla en la Argentina actual.

- Juan Manuel Padín, Investigador, Universidad Nacional de Quilmes

^{Suplemento CASH de Página/12 - 30 de enero de 2022}