La planificación económica en economías mixtas ha adquirido diferentes formas y estilos según el momento histórico, la trayectoria económica de cada país y su integración regional y global, las capacidades productivas y organizacionales, etc. En la última década, las misiones se han re-posicionado como una de las formas de proyectar la política productiva y de ciencia, tecnología e innovación principalmente en la Unión Europea, pero también en otras latitudes. El Plan Argentina Productiva 2030 buscó hacer una adaptación de la política orientada por misiones a las particularidades y necesidades del caso argentino. Dada la visita de Mariana Mazzucato a la Argentina, a continuación se presenta una revisión del marco contextual en el que se inscriben las llamadas “viejas” y las nuevas misiones, sus principales características, y se introducen una serie de experiencias relativas al sur (global), que pueden funcionar como orientativas para el diseño y la implementación de una política por misiones en la Argentina.  

En su bosquejo sobre el origen de la noción de políticas orientadas por misiones, Kattel y Mazzucato (2018) ubican un antecedente religioso-cultural de las misiones en el “mandato del cielo” a través del cual, en la China Imperial, los gobernantes debían procurar el bienestar del pueblo. A partir del libro de Giovanni Botero (1591) titulado Della Ragion di Stato, puede derivarse de la idea de “interés nacional” como fundamento de las misiones del Estado. Los aportes de Hamilton en Report on the Subject of Manufactures (1791) y de List en Das Nationale System der politischen Oekonomie (1841) funcionaron como inspiración para una batería de políticas con el objetivo del desarrollo nacional orientado a satisfacer las necesidades internas de la población. La competencia militar, el desarrollo financiero con la banca pública como prestadora de última instancia, las reformas del sistema técnico/universitario alemán con el objeto de vincularse con la industria, fueron algunos de los resortes de la primera generación de Estados Desarrollistas que podrían entenderse como (proto)misiones.  

Las viejas misiones, los EUA y la política tecnológica durante la guerra fría

Es recién en el siglo XX que la idea y complejidad institucional de las políticas por misión adquieren su forma. La competencia con la URSS permitió ordenar las prioridades tecnológicas estadounidenses en torno a la empresa militar a partir de la segunda posguerra con el antecedente del proyecto Manhattan y el proyecto Apollo como expresión más significativa de la política por misiones. Ergas (1987) definiría así las hoy llamadas “viejas” misiones, como ‘big science deployed to meet big problems’. Grandes proyectos, principalmente orientados a la defensa (que incluyen la carrera espacial y desafíos energéticos), con objetivos de seguridad nacional por sobre lo estrictamente económico, que demandan importantes esfuerzos de I+D orientados a correr la frontera tecnológica, con una fuerte concentración tanto en las fuentes de financiamiento como en la toma de decisiones pero con una densa estructura institucional y de investigación descentralizada.

Los Estados Unidos de América (EUA) de posguerra son el caso típico de estructuración de la política científica y tecnológica a partir de misiones. La división del trabajo público-privado ha sido bastante clara: el Estado financiando la ciencia básica, orientando la investigación aplicada a través de agencias como la Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA), Department of Energy (DOE), o la National Aeronautics and Space Administration (NASA), y el sector privado entrando, tanto a partir de grandes empresas como de startups, en las fases de desarrollo, difusión y escalamiento. Los EUA combinaron así una fuerte injerencia estatal en la orientación de la investigación con la iniciativa privada, teniendo de soporte un entramado institucional que facilitaba el acceso al financiamiento, a partir de fondos de venture capital o programas de financiamiento públicos, y un mercado de trabajo y régimen de competencia que estimulaba la movilidad (y difusión) del conocimiento. 

Bajo la administración Reagan, se enfatiza el perfil organizacional basado en misiones, con el gasto público en I+D orientado a defensa pasando de 50% en 1980 al 70% en 1988. Se lanzaron mega-proyectos estructurantes como el National Aerospace Plane, la Space Station y la Strategic Defense Initiative (SDI) y algunos que buscaron estimular los ‘spin-off’ como el Oriental Express, la versión comercial del National Aerospace Plane Program. Sin embargo, ante el avance del toyotismo y la crisis del fordismo, empezaron a surgir críticas en los EUA relativas al alcance de los spin-off de las misiones. Se apuntó a la distorsión sobre las tecnologías civiles y el bajo grado de dualidad de algunas tecnologías desarrolladas, el aislamiento de los organismos militares, el bajo énfasis en el costo de las tecnologías desarrolladas, etc.

Por otro lado, Alemania, Suecia y Suiza son casos típicos de una política de difusión, las cuales hacen énfasis en el desarrollo de tecnologías genéricas y pre-competitivas, con el objetivo de facilitar la adaptación de la estructura industrial al cambio tecnológico (Ergas, 1987). Esto implica apuntalar el downstream de la “cadena” innovativa, apostando a mejoras incrementales y descentralizadas a partir de la provisión de bienes públicos en materia educativa, de estandarización de producto y procesos e investigación cooperativa. El peso del sector defensa en las políticas de difusión es marcadamente menor: la I+D pública en Alemania, Suecia y Suiza en 1981 estuvo por debajo del 20%.

Las hoy llamadas “viejas” misiones deberían ser entendidas en su contexto de origen (la guerra fría), dando cuenta del peso del sector militar en las mismas, del entramado institucional de soporte y de la governance particular lograda por los EUA. En concreto, el Silicon Valley es hijo de las políticas por misión. Con una economía central contrabalanceando el peso de la URSS, asumiendo el liderazgo militar global como first-mover, el grado de articulación con la misma puede habilitar la implementación de políticas de difusión como mejor opción para países seguidores. El milagro japonés, sin ejército propio luego de la bomba de Hiroshima y con el mercado estadounidense accesible para insertar su producción, puede ser leído en esta clave.

La Unión Europea, Mazzucato y las nuevas misiones

El magro crecimiento de los 2000s, sumado a la crisis de 2008, llevó a la Unión Europea a avanzar hacia una aspiración mayor en términos de política tecnológica e innovativa, dando lugar a la re-emergencia del framework de misiones. Mariana Mazzucato es hoy una de las principales exponentes a la hora de posicionar y difundir las “nuevas” misiones como forma de estructurar la política científica y tecnológica, en un planteo más general sobre el papel del Estado en la economía como un actor central a la hora de tomar riesgos, financiar, invertir y crear mercados (Gonzalo, 2015).

Las “nuevas” misiones mazzucateanas se anclan en Estados que abandonen el marco de fallas de mercado para el diseño de políticas y contemplen la relevancia de: a) la direccionalidad de la innovación, apoyando las trayectorias tecnológicas que impliquen mayores riesgos, b) la distribución de riesgos y beneficios entre el Estado y los mercados, evitando la consolidación de ecosistemas de innovación parasitarios y apoyando los ecosistemas virtuosos, c) redefiniendo el tipo y las capacidades de las organizaciones y estructuras públicas, para generar capacidades dinámicas y, d) evaluando la intervención e instrumentos estatales desde una mirada amplia del proceso innovativo, con la policy contemplando los diferentes stakeholders.

En Mazzucato, se postulan tres niveles de agregación. El primer nivel, general y abarcativo, es el de la definición de los grandes desafíos (grand challenges), pudiendo estar orientados a lo ambiental, la salud, la inclusión social, los desafíos demográficos, etc. y requiriendo un amplio consenso y participación social en su definición general (los Objetivos de Desarrollo Sostenible -ODS- funcionarían como guía-paraguas para definir los grand-challenges). El segundo nivel es el de las “nuevas” misiones propiamente dichas, que deberían enfocarse en alcanzar objetivos específicos, ambiciosos desde lo tecnológico, pero delimitados. En un tercer nivel, las misiones se integrarían por un portfolio de proyectos enmarcados dentro de la misión que permitirían trabajar de manera participativa.

En 2018 y 2019 la UE publica diferentes documentos de discusión, evaluación y prospectiva en torno a la política por misiones. En el reporte sobre misiones que da soporte conceptual al Framework Programme (FP) Horizon, Mazzucato (2018) esboza la idea de picking missions en base a los siguientes criterios: 1) una visión amplia y ambiciosa de las misiones en base a su relevancia y motivación social, 2) una dirección clara, con objetivos temporales y de resultados específicos y medibles, 3) un enfoque ambicioso en materia de I+D pero realista en términos de la factibilidad de los objetivos a cumplir, 4) un enfoque transversal en términos disciplinarios, sectoriales y de actores y 5) soluciones múltiples, de tipo bottom-up. Por ejemplo, el grand challenge de los “océanos limpios” es analizado como caso para la UE desde la óptica de misión. A su vez, las misiones son incluso postuladas como instrumento para hacer diplomacia científica, a través de la búsqueda de acuerdos y acciones de cooperación internacional en torno a grand-challenges globales/humanitarios (UE, 2018).  

Las misiones del sur

Tanto las “viejas” como las “nuevas” misiones tienen su epicentro de implementación y conceptualización en los países centrales, del hoy llamado norte global. Si bien las regiones y países del sur se caracterizan por su heterogeneidad, existen ciertas características comunes que demandan un esfuerzo autóctono tanto para la definición de los grand-challenges como para el diseño, implementación, gobernanza y evaluación de una política por misiones. 

India es un caso interesante de incorporación temprana del framework de misiones adaptado a las necesidades nacionales. Las Technology Missions fueron lanzadas hacia finales de los 1980s por Rajiv Gandhi orientadas a la complementación de las acciones de diferentes ministerios para alcanzar objetivos concretos en áreas de extrema relevancia para India como lo eran/son:  el acceso al agua potable, la inmunización, las semillas, las telecomunicaciones y la alfabetización. Los objetivos de las misiones implementadas en 1987 eran: llevar agua potable a las villas menos desarrolladas, inmunizar a las mujeres embarazadas y a 20 millones de niños por año, enseñar a la población de entre 18 y 35 años a leer y escribir, incrementar la producción diaria de semillas hasta ser autosuficientes, incrementar la cobertura de telecomunicaciones especialmente en las áreas rurales.

En Brasil, algunos autores destacan una serie de “viejas” misiones como antecedentes: el desarrollo del etanol, las políticas de desarrollo regional, particularmente de la región nordeste, y el intento de desarrollo de la computadora brasileña. En el marco del Segundo Plan Nacional de Desarrollo de 1975 se lanzó el Proálcol, programa que buscaba reducir la dependencia de la importación de petróleo creando un mercado de etanol a partir de una fuente energética abundante en Brasil como la caña de azúcar. Fue necesario ampliar el conocimiento científico, desarrollar nuevas tecnologías, crear cadenas productivas desde cero y generar la demanda. Universidades como la UNICAMP o la ESALQ realizaron diversos proyectos de mejoramiento de la caña. Empresas nacionales como Dedini crearon equipos avanzados para las usinas de etanol. Surgieron spin-off y se crearon empresas como Fermentec, con Brasil pasando de producir 500 millones de litros de etanol en 1975 a 12 billones de litros en 1985, con 90% de los autos aptos para el uso de etanol.

En Argentina, el sector nuclear, liderado por INVAP, es uno de los casos típicos de antecedentes de políticas por misión. La combinación de demanda pública, altas capacidades científicas, gerenciales y tecnológicas, el sostenimiento de políticas de largo plazo orientadas al sector, entre otros aspectos, resaltan del caso nuclear. Mucho más cerca en el tiempo, la organización del aparato científico e institucional de las organizaciones vinculadas a la salud durante la pandemia requirieron de una estructuración orientada a alcanzar ciertos objetivos básicos en el menor tiempo posible, lo que cual puede asemejarse con una proto-misión.

En un momento global caracterizado por la fuerte inflación en alimentos y combustibles, América del Sur se enfrenta a una serie de desafíos y oportunidades estructurales y coyunturales que pueden configurar grandes desafíos nacionales y ser encarados a partir de una política por misiones adaptada a las capacidades y actores locales. En Argentina, la resolución a los crónicos problemas de escasez de divisas y la generación de capacidades y empleos por fuera de la región central del país, a través de grandes proyectos como el de Vaca Muerta, el litio, el hidrógeno, la logística bioceánica, etc. podrían ser encarados a partir de misiones. Para algunos nichos de frontera, como el nuclear y la biotecnología, una política similar a la de las viejas misiones luce apropiada. Al mismo tiempo, los rasgos de las políticas de difusión deben ser incorporados y perfeccionados en sectores tradicionales asociados a la base industrial que se ha logrado desarrollar. Tanto el Plan Argentina Productiva 2030 como el Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2030 han sido influenciados por el marco de misiones. Sostener los esfuerzos de planificación y coordinación interestatal son solo una parte de los desafíos que vienen.

^{Misión productiva - Octubre de 2022}