El sistema limitado del producto fiscal y regresivo recibido de la última dictadura militar tuvo, en democracia, un primer período de muy alta inestabilidad bajo el gobierno de Raúl Alfonsín; más allá de algún intento de volver a algunos lineamientos fallidos de progresividad del pasado, que luego de la crisis de la convertibilidad tuvo un claro diseño conservador continuista (en términos estructurales) de lo recibido del proceso militar. Hubo algún progreso en la sostenibilidad durante la convertibilidad a costa de una consolidación de una estructura muy regresiva. Esa regresividad de la estructura puso un límite visible al nivel del producto fiscal posible. Y es que a partir de ciertos niveles, en países como la Argentina, donde la imposición sobre los consumos está al límite, no hay posibilidad de levantar la recaudación, de modo sostenido, sin reformas progresivas.

–Fundamentalmente, al IVA e Ingresos Brutos…

–Sí, y a todos los impuestos, algunos menos, otros más, que operan del mismo modo. En alguna medida, débitos y créditos también terminan operando en parte como un impuesto más a los consumos. Entonces, la suma del IVA más ingresos brutos, más impuestos al cheque, más otros impuestos menores, supone una presión sobre los consumos de los niveles de ingresos medio-bajos de arriba del 30%. La alícuota del IVA es altísima a nivel internacional y la suma de los otros instrumentos sobre los consumos dan una sobrexplotación de la imposición a los consumos, que es regresiva y que tiene su contraparte y diferencia importante con los sistemas tributarios progresivos que operan en el mundo, en una enorme debilidad de los impuestos sobre los ingresos y patrimonios. Los primeros, sobre los ingresos y los consumos suelen llamarse impuestos indirectos, y los otros, directos. Llamamos indirectos a los impuestos al consumo, porque formalmente son recaudados en un nivel, por ejemplo empresas, comercios, que no es el que lo paga, sino el que lo termina transfiriendo completo al consumidor. Llamamos directos a los que no son transferibles en condiciones ideales. Diría que Ganancias personales es un caso claro de un impuesto no trasferible junto con los patrimoniales. Ganancias empresariales es un caso aparte porque cuando hay poder de mercado por parte de las empresas es posible trasferir (vía precio) parte de los impuestos, o todo, a los consumidores. Entonces, un impuesto, en teoría directo, se trasforma y su concreto desenvolvimiento no lo es tanto. Entonces en los ’90 queda consolidada una estructura impositiva de diseño conservador fuerte, bajo el gobierno de Carlos Menem y la conducción de Domingo Cavallo y Carlos Tacchi. En cuanto al nivel, recién a mediados de los ’90 se alcanza el nivel de presión tributaria que el país había alcanzado en el primer peronismo, en términos de PBI. Entre el primer peronismo y mediados de los ’90, ya con la convertibilidad, operó un primer período en el que el sistema económico fiscal se sostuvo en situación de crisis, incluso a pesar de la caída de Perón. Ya en los ’60 este sistema empezó a decaer con crisis cada vez más frecuentes. Pero desde el ’75 y hasta la convertibilidad la caída fue en picada, un largo período de tres lustros de deterioro económico financiero y en consecuencia fiscal. Es en ese período de unos 30 años, cuando se da la secuencia famosa de las crisis cada 5, 6 años, que trajo consecuencias brutales en términos fiscales y distributivos con pisos cada vez más bajos, para una recuperación cada vez menor y que fueron destructivos de la estructura fiscal. Esa fue una victoria de los conservadores en el desarme del sistema progresivo peronista. Y ese desarme se tradujo para ponerle nombre y apellido concreto a esta cuestión de regresividad que tenemos. Esa regresividad supuso vaciar en buena medida el impuesto a las ganancias, eliminando de su base imposiciones que principalmente afectaban a los ricos, a las grandes empresas, el impuesto a la herencia, eliminar impuestos complementarios de ganancias que Perón había establecido, el impuesto a las ganancias eventuales.

–Se refiere al primer gobierno de Perón en los ’40…

–Así es. El impuesto sobre las ganancias eventuales se estableció en el ’49. Ganancias fue reforzada en el primer peronismo, con alguna cantidad de medidas como el impuesto a la herencia. Con el Proceso, este último se eliminó, y toda la estructura tributaria se hizo más fuertemente regresiva. Con Menem, se consolidó esta regresividad, levantando fuertemente el Impuesto del Valor Agregado (IVA), vaciando adicionalmente la imposición sobre ganancias de empresas y personas, principalmente de personas, y eliminando finalmente el impuesto a las ganancias eventuales, que era el impuesto complementario de ganancias diseñado en el primer peronismo para captar todas aquellas ganancias distintas al trabajo personal, es decir, acciones, bonos, intereses en el banco, plusvalor por propiedades compradas, que eran impactados por ese impuesto como en todos los países del mundo. Porque es necesario remarcarlo: en todos los países del mundo la ganancia crítica de los ricos tiene que ver con todas estas congelaciones de inversiones y está alcanzada o por el impuesto a las ganancias o por un impuesto complementario. Y, técnicamente, estas ganancias se llaman ganancias de capital.

–¿Cómo se tributa cuando es un impuesto separado o aún dentro de las ganancias…

–La alícuota usual de esas ganancias es entre el 10 y el 20% sobre el acrecentamiento de valor, sobre la utilidad financiera que provea, por ejemplo, un bono. Ese impuesto hoy no existe en Argentina, se restableció uno o dos años, y es una anomalía grande que no ocurre ni en Brasil ni en Chile ni en Uruguay, en ningún país más o menos avanzado. Entonces, la convertibilidad retoma el nivel de presión tributaria en relación del PBI del primer peronismo, alrededor del 18% sobre el PBI, sumando Estado Nacional, provincias y municipios. Pero 50 años después, es medio un desastre. En la convertibilidad y en gran parte del período de alta inestabilidad y crisis del ’75 al ’90, la recaudación nacional era del orden del 11% del PBI y la provincial era de 2 ó 3 puntos. Y hoy es más del 5%, cuando en el primer gobierno de Perón eran cinco y pico, con ganancias eventuales…

–O sea que hoy estaría rondando esos cinco puntos como en el primer gobierno de Perón

–Un poquito más arriba hoy. A mediados de los ´90 todavía no se habían alcanzado esos 5 puntos. Estaban en tres y pico. Hoy son un poco más de cinco si se suman las retenciones que operan como un impuesto a las ganancias. Entonces, lo que ha ocurrido en la post convertibilidad es que se ha recuperado fuertemente la presión de ese nivel bajo de las recuperación de cincuenta años antes. Hoy estamos en 32, aproximadamente. Es un saldo de presión muy grande del cual dos tercios se ha hecho en los gobiernos kirchneristas, pero éste cambio en lo sustancial ha supuesto un salto fuerte en los ingresos públicos con la misma estructura fiscal de la convertibilidad. Con el mismo sistema regresivo. Los únicos cambios en el sistema que aportaron cierta progresividad, pero como la imposición al consumo se dio muy fuerte no han afectado mucho la estructura, han sido las retenciones y como cuestión positiva las recuperación del sistema previsional y los cambios estructurales, una vez recuperado el sistema que han implicado mejoras distributivas.

–¿Qué hay respecto a que el país tiene una alta carga impositiva, y cúal es el punto justo para entender hasta donde eso una exageración?

–Para ponerlo en su debido contexto, Argentina después de haber estado fiscalmente adelante de Brasil, cuando el primer peronismo, hace ya un largo tiempo, se retrasó con respecto a Brasil como consecuencia de esa larga crisis fiscal deterioro fiscal y esa pérdida del nivel de la recaudación, y ahora en el período de los últimos 20 años, sobre todo los tres gobiernos post convertibilidad se han achicado prácticamente en gran medida las distancias con Brasil y hoy estamos muy poco por debajo de Brasil en precios tributarios. Eso es un achicamiento de la distancia muy fuerte en un corto período de tiempo. Hay que entenderlo históricamente como una acelerada recomposición de niveles que se perdieron los 30 años anteriores. El asunto es cómo hacer estable esta recomposición.

Calificar el nivel, en relación a Brasil que es la avanzada en América, estamos todavía un poco por debajo, pero nos hemos acercado mucho. Brasil y Argentina son los países con mayor presión tributaria de América Latina. De todas maneras están todavía detrás de los países más avanzados. Pero para el conjunto de países de desarrollo intermedio son países de relativamente alta tributación. Su sostenibilidad es una cuestión en primer lugar sostenibilidad económica, porque la base económica, su solidez es sustancial a la sostenibilidad fiscal. Cuanto más progresividad mas sustentabilidad.

–Cuales serían las 3 o 4 medidas que se podrían introducirse, sin afectar la recaudación en términos totales, que aliviarían a los sectores medios y de menores ingresos?

–Bajar la imposición de los consumos, esto en IVA, y levantar la imposición a los ingresos a las personas, aumentando también la base tributaria de las empresas, levantar los patrimoniales, reponer herencia. Esto estaba previsto en las plataformas del Frente para la Victoria en 2003 y en 2007. Quien participó en la elaboración de esos programas fue José Sbatella. Ahora bien, perdimos un período espectacular para lo que es una vez salido lo peor de la crisis de la convertibilidad en la inmediata post convertibilidad, yo diría del 2005 en adelante, estaban dadas las condiciones para una reforma estructural, que se facilitan obviamente cuando el ciclo es ascendente y fuerte con niveles de crecimiento elevadísimos, los que tienen que resignar posiciones están más dispuestos a hacerlo, el Estado no corre riesgo de desfinanciamiento, cuando tiene que resignar más de un lado, y tiene más chances de obtener recursos de otro que se acrecienta…

–Respecto del pedido de modificación del mínimo imponible en Ganancias, el que pagan los asalariados las categorías y todo esto, qué lectura al respecto y a lo que formula el gobierno como defensa a decir no vamos a mover nada.

–La reforma del impuesto a las ganancias es indispensable, entonces lo que incluye no arriesgar llevar a las cámaras una propuesta para su discusión pública, y el resultado suerte y verdad que esto diera, entonces como eso no se hace, entonces se sigue empujando hacia adelante con un impuesto desactualizado, viejo, que tiene agujeros por todos lados, y que en el punto particular del mínimo no imponible abusa objetivamente de la no actualización por inflación adecuada para mantener la imposición real original a las distintas escalas de contribuyentes.

–El argumento del gobierno es que las paritarias que se acuerdan anualmente compensarían esa variable inflacionaria…

–No me parece que sea un buen discurso, pero en el campo tributario hay que resolver lo tributario. En el campo de las pujas salariales y de las paritarias hay que resolver lo otro. Los empresarios apuntan a que el Estado financie con la reducción de las paritarias lo máximo posible; y del otro lado, el Estado defiende su posición y pretende que los empresarios financien por completo el aumento salarial. Todo esto, además, ocurre en medio de un proceso preelectoral. El problema principal de Ganancias de personas en Argentina es contrario al foco puesto por la opinión pública: estamos concentrados en la definición del mínimo no imponible cuando, paradójicamente, si uno no concibe esta cuestión de la expropiación parcial por no ajuste por inflación, el nivel del actual parece adecuado comparándolo con los mínimos no imponibles en el mundo desarrollado. En el tramo más bajo de la escala, la alícuota de inicio podría reducirse a la mitad, pero el nivel de mínimo no imponible está adecuado si se lo mide con Inglaterra, España o Portugal. Y encima, como dice el Gobierno, parece cierto esto de que alcanza al 10 ó 15 % de los trabajadores. El problema de Ganancias está en el otro extremo de la escala, en la desgravación de los ricos; puntualmente, en la escala para cuarta categoría donde la alícuota máxima es muy baja de acuerdo al nivel internacional. Pero los dirigentes sindicales no piden esto; muchos de ellos son empresarios y defienden sus propios intereses y, por esa vía, logran identificarse con los intereses de los patrones que discuten las paritarias.

* Investigador en el CEFID-AR y miembro fundador de la Red de Justicia Fiscal de América Latina y el Caribe

Dos décadas de tributación en Argentina*

Se han verificado grandes progresos en el sistema fiscal argentino desde las hiperinflaciones de 1989-91. Hace menos de 20 años la presión tributaria consolidada (Nación/Provincias/Municipios), medida en términos del PIB, era equivalente a la que se había alcanzado durante el “primer peronismo” (alrededor de 18 puntos del PIB). Desde entonces aumentó más de un 60% y aproximadamente las dos terceras partes del aumento se deben al progreso de la última década. Argentina se ha acercado a Brasil en capacidad de gasto público con recursos propios, en tiempo récord. Pero lo ha logrado con una estructura tributaria atrasada y regresiva, sustancialmente igual a la heredada del derrumbe neoliberal (salvo por los tributos “extraordinarios” establecidos a partir de la crisis del régimen de la convertibilidad: el denominado “impuesto al cheque” y las usualmente llamadas “retenciones” sobre las exportaciones). A pesar del avance que supuso la introducción de las “retenciones” sobre las exportaciones, más el gran salto que implicó la recuperación estatal de las prestaciones provisionales y las reforma introducidas en este sistema, se trata de una estructura en la que predominan los impuestos sobre los consumos. Son muy débiles los que caen sobre los ingresos, en especial los personales. Argentina desgrava la especulación y castiga, a la vez, a la producción con su régimen impositivo. Resultan de un peso ridículo los tributos que se aplican sobre los patrimonios y también destaca la ausencia del impuesto a la herencia; en ambos casos, se trata de instrumentos cuyas bases no son móviles. En otras palabras: la propiedad registrable no “fuga” (de modo fácil, al menos) y, a pesar de ello, se la grava muy poco en Argentina.

* Fragmento de Los activos ‘offshore’ de los argentinos. Evolución de la ‘fuga de capitales’ y cuestiones fiscales relevantes, por Jorge Gaggero, Magdalena Rua y Alejandro Gaggero, Congreso Flacso/ISA, Julio de 2014.

Miradas al Sur - 5 de abril de 2015