Introducción: propósitos y contenido del Manual del Estado

1. El Manual del Estado

A este texto lo llamamos Manual porque aspiramos a que reúna las cualidades que le otorga el Diccionario de la Real Academia Española: en primer lugar, que sea fácil de entender (acepción 8); y luego, que compendie lo más sustancial de una materia (acepción 12).

Este Manual tiene tres partes. La primera analiza el poder del Estado, en particular las posibilidades, obligaciones y responsabilidades inherentes al ejercicio del gobierno. La segunda examina el poder en el Estado, que incluye la acción de diversos grupos políticos, económicos, sociales, culturales y religiosos que intervienen de modo significativo en la vida política, aunque sin ejercer potestades ejecutivas estatales. La tercera parte plantea dos líneas a futuro posibles, aunque antagónicas: el futuro del Estado según el neoliberalismo, y el Estado del futuro con eje en el Bien Común.

También deseamos que sea útil para informar acerca de la situación real de aspectos importantes de la naturaleza y del funcionamiento del Estado, con ejemplos muchas veces tomados de la Argentina. Creemos que con el planteo de los problemas de fondo y el análisis de las fuerzas políticas, económicas y sociales relevantes, este Manual podrá servir para que la discusión política supere la tergiversación, el agravio y la intrascendencia, ya que a menudo, el nivel de abstracción más alto que observamos –y padecemos– es la anécdota. Trataremos pues de pensar qué es el Estado, cómo funciona y para qué sirve.

En los dos primeros libros, realizamos un contrapunto entre la teoría y la práctica, con la consideración de dos aspectos indispensables para comprender nuestro objeto. El primero es la trayectoria, el significado y las posiciones de cada organización, institución o grupo político y su influencia en las decisiones públicas; en segundo lugar, la distinción entre lo fundamental y lo accesorio.

En el libro III pensamos el futuro del Estado. Allí describimos primero algunas de las consecuencias probables de la continuidad del neoliberalismo, en particular qué significa la tesis de la “gobernanza”, así como estudiamos las consecuencias de la globalización financiera y las nuevas formas de dominación, en especial aquellas basadas sobre los avances tecnológicos.

Sin embargo, como en la historia no hay fatalidades, pensamos que es útil analizar un Estado del futuro que tenga como base la articulación entre el Estado de Derecho, el Estado de Bienestar y el Estado Federal, como una misma construcción política. Implica importantes transformaciones, que al fin y al cabo a eso nos referimos cuando hablamos de poder. Retomamos así la vieja idea de la esencia política de la persona, tanto como la de una comunidad cuyo objetivo es el Bien Común y cuyo instrumento es el Estado.

En esa perspectiva identificamos como uno de los principales conflictos existentes en la conformación de los Estados, a la apropiación y uso del excedente económico, que es quizás la cuestión económica de fondo; la respuesta a este problema no es la consecuencia de un determinado orden natural, sino una decisión política del Estado. Es allí donde entra de pleno la cuestión del Estado y su naturaleza, no como si fuera una empresa u organización no gubernamental, como a veces se pretende, sino como la cuestión más clara y descarnada de la realidad política.

Por cierto, no se trata de enunciar una utopía sino de contribuir al debate, con la honestidad intelectual de decir desde donde hablamos. No ignoramos las relaciones de fuerza existentes, los conflictos inherentes, así como las diversas modalidades de resolución de esos conflictos. Esperamos que este Manual contribuya a conocer o reconocer qué es el Estado y para qué sirve, y por qué es preciso pugnar para que sirva al interés general.

La dinámica política, lo sabemos, no es lineal; es contradictoria y ya no rige la idea del progreso continuo. De allí la necesidad de evaluar la situación política y económica real para poder elaborar programas de acción que nos acerquen a los objetivos deseados. Nada más práctico que una buena teoría, por cierto; pero también aspiramos a develar, cuando está escondida, la teoría que subyace en toda práctica.

2. Indice sintético

Introducción: Propósitos y contenidos                              5

Libro I. El poder del Estado

Cap. 1. Naturaleza del Estado           11

Cap. 2. Los atributos del Estado: pueblo, territorio y soberanía                 59

Cap. 3. El funcionamiento del Estado       141

Cap. 4. Estado, Nación y sociedad civil       195

Cap. 5  Monetización del lazo político       217

Libro II. El poder en el Estado

Introducción         247

Cap. 1. Partidos políticos               251

Cap. 2. Medios de comunicación                   283

Cap. 3. Empresarios y sindicatos obreros                   299

Cap. 4. Iglesia Católica                   367

Cap. 5. Poder Judicial         381

Cap. 6. Sector agrario         395 

Cap. 7. Sector financiero                   435

Libro III. El futuro del Estado, el Estado del futuro

Introducción                   477

Parte I. El futuro del Estado (neoliberal)               479

Cap. 1. La gobernanza                   479

Cap. 2. El final de la sociedad civil         489

Cap. 3. El “ser” del mercado financiero                         499

Parte II. El Estado de futuro (bien común)             517 

Cap. 1. El Estado de Derecho                   517

Cap. 2. El Estado de Bienestar                   523

Cap. 3. El Estado Federal                 535

Cap. 4. Federalismo: Estado de Bienestar,  Estado de Derecho e integración nacional               555

Conclusiones generales: Estado, política y tiempo        

Efectos del auge financiero sobre el funcionamiento de la economía

1. Cambios en la lógica del funcionamiento económico

La fuerte y rápida expansión de la actividad y del sistema financieros trajo aparejado un cambio cualitativo en el funcionamiento de la economía. No sólo los bancos y otras instituciones financieras pasaron a tener un mayor peso económico, también aumentaron su protagonismo e influencia sobre la marcha de la economía. En particular, el sector financiero ha logrado acaparar una porción de las ganancias empresarias muy superior a su contribución al producto. Las estadísticas de largo plazo de Estados Unidos muestran cómo el sector financiero obtenía algo menos del 9% de las ganancias del conjunto de las empresas en 1947-1951, 18% en 1970-1975, 25% en 1990-1995 y 28% en 2016.

El poder económico del sector financiero tuvo su correlato en un creciente control del aparato productivo. Inversores institucionales como bancos, compañías de seguros, fondos de pensiones y de inversión han pasado a controlar la mayoría de las grandes empresas en los países desarrollados. A mediados de los años 1960, los inversores individuales eran dueños de 84% de las acciones cotizadas en bolsa en los Estados Unidos, y de 54% de éstas en el Reino Unido; esas proporciones habían caído a 40 y 11%, respectivamente, en los años 2010. En Japón, los inversores individuales sólo poseían 18% de las acciones cotizadas públicamente en 2011. Asimismo, existen estimaciones que indican que las instituciones financieras son los accionistas mayoritarios en más de la mitad de las mayores 100 empresas multinacionales.[1]

La compenetración entre el sector financiero y el industrial no es nueva: ya fue analizada por Rudolf Hilferding en su obra clásica (que citamos antes), hace más de un siglo. De hecho, esta articulación ha sido un factor fundamental en la rápida industrialización (y reconstrucción de posguerra) de Alemania, Japón, Francia y Corea (entre otros), y en menor medida en Latinoamérica. Con la intervención más o menos directa del Estado, la relación finanzas-industria no perdía en estos casos su vocación productiva, y el sector financiero potenciaba la inversión productiva en la industria.

No es ésta la lógica que predomina hoy. El cambio en la propiedad de las empresas va de la mano con un cambio en su gestión y objetivos. Hablamos en particular de una creciente “hegemonía del accionista” (especialmente en los países desarrollados), que ha desplazado en el gobierno de las empresas a la tecnocracia productivista descrita por John K. Galbraith en los años 1960.[2] El objetivo central es ahora la valorización máxima de las acciones, en beneficio de los accionistas y también de los gerentes que reciben parte de su paga en acciones de la misma empresa (stock options).

La exigencia de una rápida valorización accionaria lleva tanto a distribuir las ganancias como a utilizarlas en la recompra de las propias acciones en el mercado, en vez de usarlas para invertir en maquinaria, innovaciones y mejoras tecnológicas. Las empresas también buscan obtener ganancias rápidas mediante procesos de reestructuración en los cuales venden las partes que no son centrales a su actividad, deslocalizan otras partes y ajustan los costos laborales. Del paradigma “retener y reinvertir (las ganancias)”, han pasado al de “achicar (el negocio) y distribuir (las ganancias)”.

Vemos así que el sector no financiero modificó su comportamiento de una manera cada vez más vinculada a la lógica financiera y funcional a los intereses del sector financiero. En efecto, al aumentar la parte de las ganancias que se distribuye como dividendo o que se usa para recomprar acciones, las empresas deben recurrir en un mayor grado al crédito para financiar tanto su actividad corriente como sus inversiones, ampliando así el negocio de los agentes financieros. También observamos una creciente búsqueda de “valorización financiera” en la actividad de muchas empresas, que buscan rentabilidad a través de colocaciones financieras y operaciones de carry trade, mecanismo que consiste en tomar deuda en el exterior a tasa de interés baja y colocarla dentro del país a tasa alta (operaciones conocidas en Argentina desde fines de los años 1970 como “bicicleta financiera”, en auge nuevamente desde 2016).[3]

Entendemos por valorización financiera a la generación de ganancias provenientes de operaciones financieras realizadas no solamente por el sector financiero stricto sensu, sino también por agentes no financieros, como las aquí descriptas. Esas ganancias incluyen las rentas de activos financieros (intereses, dividendos no reinvertidos), así como la apreciación de esos activos y las ganancias (muchas veces especulativas) obtenidas por su compraventa. En la medida en que, con la financierización, la lógica financiera se impone a nuevos agentes, actividades y mercados, se amplía la esfera de la valorización financiera. De este modo, la valorización financiera está asociada de manera estrecha a la financierización, de la que es a la vez fuerza impulsora y resultado.

2. Retroceso del rol del Estado y concentración del ingreso y de la propiedad

Otro elemento que coadyuvó al auge de la intermediación financiera es el dogma casi de aceptación general, que busca reducir al máximo o eliminar el financiamiento monetario de los déficits públicos. Así, en vez de financiar parte de sus déficits con préstamos del Banco Central (i.e., emisión monetaria), los gobiernos están obligados a emitir una cantidad mayor de deuda interna y externa, incluso para financiar gastos corrientes no cubiertos por sus ingresos. De este modo amplían los negocios del sector financiero, y suministran en muchos países activos financieros (los T-bonds en Estados Unidos) con bajo riesgo, que juegan un papel central en los mercados financieros. En efecto, son el instrumento utilizado en las operaciones “Repo”, en las que ciertos activos financieros se venden con compromiso de recompra, y sirven para operaciones crediticias de muy corto plazo.

Otro dogma en boga desde los años 1980 sugiere que el Estado debe reducir su peso en la economía, a través de la privatización de sus empresas y la reducción del gasto público. Esto ha llevado en varios países (en particular en Latinoamérica) a la privatización del sistema de seguridad social, reemplazando en todo o en parte al sistema público de repartición por otro privado de capitalización. Las administradoras de fondos de pensión pasaron a engrosar el sistema financiero, a través del manejo de enormes masas de recursos de largo plazo que alimentaron los ingresos financieros y, gracias a la compra de acciones de empresas, acentuaron aún más la concentración de la propiedad de las mayores empresas en manos de instituciones financieras. Asimismo, aumentó el déficit fiscal al perder el Estado las cotizaciones previsionales (mientras tenían que seguir con el pago de jubilaciones), lo que obligaba a emitir nueva deuda que engrosó las carteras del sector financiero privado.

La reducción de la intervención estatal en varios países (incluido el gasto social), empeoró la distribución del ingreso, que también fue afectada por la ya comentada búsqueda de ganancias rápidas de las empresas, que contuvieron los salarios o los subían con más lentitud que el aumento de la productividad. Al mismo tiempo, el sector financiero acaparó pingües ganancias, como vimos, a pesar de pagar con amplia generosidad a sus gerentes y a una parte de sus empleados. Y al crecer las operaciones financieras en volumen, distribuyó crecientes montos de intereses entre los inversionistas, que son una pequeña minoría de la sociedad, especialmente en los países en desarrollo, pero se sintieron parte de ese “auge”.

Este conjunto de factores explica en buena medida el generalizado aumento de la desigualdad de los ingresos y la riqueza que se constata desde inicios de los años 1980, que es cuando inicia su auge el fenómeno de la financierización. Por ejemplo, entre 1975 y 2010, la parte de los asalariados en el ingreso nacional pasó de 64 a 59% del ingreso nacional en Estados Unidos, de 71 a 61% en Francia, de 71 a 63% en el Reino Unido. En Argentina cayó de 47,8% en 1974 a 34,3% en 2003, para recuperarse a 48,6% en 2010.[4]

Una distribución muy desigual del ingreso restringe la demanda agregada, ya que los grupos de menores ingresos gastan una proporción mayor de sus ingresos que los de ingresos altos. Si la demanda no es impulsada de algún modo, su insuficiencia pondrá un freno a la actividad económica y a la inversión. Esto a su vez terminará por repercutir sobre el conjunto de la economía, lo que incluye al sector financiero, que verá deteriorarse la solvencia de sus prestatarios y la calidad de sus carteras. El mecanismo al que se recurrió en varios países para incentivar la demanda agregada fue el fácil acceso de los particulares al crédito, tanto el inmobiliario como el de consumo. Este es otro ejemplo de cómo el sector financiero logró nuevos negocios sobre la base de financiar con crédito (en este caso a los hogares), lo que antes se pagaba con ingresos propios.

Este auge del crédito, en especial en los países desarrollados, generó burbujas en los mercados inmobiliarios y sostuvo tanto el consumo como el crecimiento, a costa de sobreendeudar a amplias capas de la población. Así, cuando estalla la burbuja inmobiliaria en los Estados Unidos en 2007, la insolvencia de muchos prestatarios quedó al descubierto, lo que desencadenó la mayor crisis financiera mundial desde los años 1930. Esto apunta a otro aspecto destacado de la financierización de la economía: la alta volatilidad y vulnerabilidad económica que introduce, en contra de todos los postulados teóricos que proclama y difunde.

La nueva ontología: el “ser” del mercado financiero

El individuo subsumido por la finanza

1. La ontología (el ser) del mercado financiero

Entendemos por ontología la reflexión sobre la existencia del ser, sobre sus posibilidades y condiciones de existencia, que es también reflexión sobre el sentido del ser y sobre el significado de su sentido.

Como el arsenal teórico del neoliberalismo suele ser bastante pobre,[5] la ventaja que pueda obtener tanto en las relaciones de fuerza como en la dinámica política, dependen de que toda otra alternativa real o simbólica no exista, ni pueda siquiera ser pensada, tanto en materia económica, que entendemos como un arte ministerial de la política, como en materia política, que es la discusión sobre el Bien Común, así como en lo que hace a la visión del mundo. Ya lo señalamos.

Diremos entonces que el neoliberalismo necesita que no exista nada que no sea el propio neoliberalismo, ya no como régimen sino como modo de ser en el mundo, como existencia; esto es una ontología. “La sociedad no existe” y “no hay alternativas” pudieron ser humoradas hace treinta años o más, pero pretenden definir hoy el campo de lo posible (que, por cierto, pertenece a la política y no a la fatalidad).

En esa perspectiva, Roque Farrán, señala que “antes que una ideología, una forma de gobierno, o un modo de organizar la economía, el neoliberalismo es la ontología misma (…) El neoliberalismo empalma lo real directamente a un discurso práctico sobre el ser mismo de las cosas, bajo un modo exclusivamente técnico que prescinde de cualquier ética o constitución subjetiva para su a-problemática difusión.”[6]

Esta reflexión es, por cierto, inquietante. Puesto que toda teoría supone una práctica–aunque sea la de escribir– y que toda práctica implica una teoría (de modo explícito o en silencio), creemos que la teoría subyacente y operativa del neoliberalismo de la financierización queda definida por Massimo Amato, profesor de historia económica en la Universidad Bocconi de Milan. Amato afirma que “el capitalismo financiero, del cual Friedman fue uno de los defensores más convencidos, no es más que un epifenómeno en relación con lo que lo sostiene. Lo que lo sostiene se llama nihilismo. Su modo de despliegue bajo el aspecto económico es el imperativo de la calculabilidad total.”[7] Es lo que veremos a continuación.

2. La dinámica de stocks y flujos

Pensamos que la ontología propuesta por el neoliberalismo está basada en la creación y control de flujos financieros o informativos a partir de stocks, entendidos como las actividades o los ordenamientos institucionales que no los generaban antes, o lo hacían en mucho menor medida. Hablamos de la extensión y profundización de la lógica capitalista que ha destruido las sociedades tradicionales y sometido a su propia lógica las relaciones no mercantiles, en su afán por generar cada vez más fuentes de ganancias monetarias.

Un ejemplo es la extracción de ganancias apropiables (un flujo) a partir del medio ambiente (un stock), cuando, por ejemplo, un bosque nativo rico en biodiversidad es transformado en un páramo deforestado o en un campo de soja; también cuando empresas privadas transnacionales apropian el conocimiento tradicional para producir medicinas o cosméticos a partir de plantas, animales o insectos de los países en desarrollo (¡e incluso las patentan!).

Del mismo modo, las privatizaciones de las empresas de servicios de telecomunicaciones, electricidad, gas, agua y transporte reemplazan el principio del servicio público (un valor social que busca integrar la sociedad, que como acervo de la comunidad es un stock) por el de la ganancia privada (un flujo), y tienden a concentrar los servicios en los grupos sociales y las áreas en donde existe la capacidad de pagar por ellos.

Asimismo, el paso de un sistema previsional público de reparto, organizado en base a la solidaridad intergeneracional y también social (cuando las pensiones y jubilaciones mínimas gozan de una tasa de reposición más favorable que las jubilaciones más elevadas), a uno de capitalización, reemplaza la lógica de la redistribución del ingreso por la de las ganancias privadas (flujo financiero) de las administradoras de pensiones y jubilaciones.

Luego, ese flujo vuelve a solidificarse (a constituir un stock),a veces en la forma de inversiones productivas o inmobiliarias, o cada vez más en clave de valorización financiera, con frecuencia en algún paraíso fiscal o en algunas de las posibilidades que ofrece el shadow banking, que evocamos en el análisis del sector financiero.

Una nueva forma de generación de flujos ha tomado auge gracias a los avances de la tecnología digital. Como desarrollaremos más adelante, asistimos hoy a la producción de un flujo colosal de información sobre los comportamientos y preferencias de los individuos (un ámbito que antes era confidencial de la vida privada de las personas) del que es posible extraer ganancias monetarias, además de control político y manipulación ideológica.

3. La idea del individuo (y su triste final)

A lo largo de la historia, según las culturas y los lugares, la figura del individuo ha adoptado las más diversas formas. La individualidad no es percibida igual, tanto en Oriente como en Occidente (si aceptamos esas categorías), ni existe acuerdo acerca del nivel que ocupa en la sociedad (si consideramos la pertenencia de clase). Así, no es demasiado complicado comprender que hoy un individuo no es lo mismo en Copenhague que en Bombay, sin que podamos establecer a priori cuál de las dos formas son mejores en lo absoluto.

En esta parte de Occidente, que abarcaría el mundo anglo-sajón, la Europa continental y el Extremo Occidente que dicen que es América Latina,[8] la figura del individuo ha pasado por infinitas vicisitudes. En una enumeración arbitraria, citemos desde el griego que decidía la política en el ágora, merced a una sociedad esclavista, al ciudadano romano, al esclavo romano y después siervo de la gleba; popolo minuto en Italia o Jacques de las revueltas campesinas francesas durante el Medioevo; algo protagonista en las revoluciones inglesas del siglo XVII y de la fundamental Bill of Rights, héroe de la independencia norteamericana (en una sociedad aún esclavista), sujeto casi principal de la Revolución Francesa y centro de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen… Era un momento donde parte de esos individuos –diríamos parte de la comunidad, o a lo mejor de la sociedad civil–, lograban conquistar el poder por sobre el derecho divino o por sobre el último argumento de los Reyes, cambiando para siempre las relaciones de fuerza y dando un nuevo eje a la dinámica política, siempre de modo violento.

Lo que intentamos expresar es que en cada momento, la idea de “individuo” adoptó determinadas realidades y ciertos arquetipos. Lo que queremos analizar es qué tipo de individuo pretenden los tiempos de la financierización. Quizás sea un individuo-sin-comunidad, que, como la comunidad-sin-individuos puede llevar (¡otra vez!) a las peores utopías.

* Autores del libro | 05-12-2018.