Ya desde las décadas de 1960 y 1970, en los países de la periferia, este crecimiento en los flujos financieros internacionales tomó la forma de una creciente inversión extranjera directa (IED) entrante, en un proceso de internacionalización y desnacionalización de los sistemas productivos nacionales a través de procesos de fusiones, asociaciones y adquisiciones, que a su vez han ido de la mano de una mayor concentración y centralización del capital; y, también, en crecientes flujos salientes de capitales por vía de regalías, intereses y dividendos, como contracara de los ingresos que entran por vía de IED. De allí la preocupación respecto de la desnacionalización económica y la manera en que ésta contribuye a acentuar la dependencia de los países del Sur Global.

Esta desnacionalización toma distintas formas. Por un lado, por la inserción del capital transnacional de origen extranjero. Por el otro, por la extranjerización de las empresas de capitales nacionales que, con el objetivo de reducir sus obligaciones tributarias globales y eludir el control de los flujos de capitales, trasladan sus casas matrices a jurisdicciones de nula o baja tributación o centros financieros offshore.

Estas jurisdicciones juegan un papel central, ya que la mitad de las inversiones que realizan las empresas multinacionales tienen su origen en ellas. Así, jurisdicciones como Luxemburgo registraban en años recientes una entrada de IED por valor de más de 5.000 veces su PIB en Luxemburgo, y una salida de IED por más de 3.000 veces su PIB (Damgaard y Elkjaer, 2017)

Por otra parte, a lo largo del siglo XX se han ido consolidando los grupos transnacionales. Los cuales, al internacionalizar sus actividades, han conseguido reducir sus costos laborales, energéticos y de transporte. En 2011 había 65.000 empresas transnacionales (en la década de 1960 había 7.000) que controlaban dos tercios del comercio mundial y representaban más del 11% del PIB mundial en 2012.

Esta internacionalización del capital les ha permitido a los grupos de empresas transnacionales, a través de la planificación fiscal, deslocalizar la renta de la actividad económica a partir de la cual se genera ésta. 

Como resultado de ello, la tasa efectiva, o tipo efectivo del impuesto a la renta corporativa, de las empresas pertenecientes a grupos empresariales multinacionales sería, en promedio, entre un 4% y un 8,5% inferior al resto; evidenciando el uso que los grandes grupos multinacionales pueden hacer del arbitraje entre distintas normas tributarias y regímenes preferenciales (Johansson, Bieltvedt Skeie, Sorbe y Menon, 2017).

¿Cómo logran los grupos corporativos transnacionales tener estos reducidos tipos impositivos?

A través de la valoración de las operaciones intragrupo. Es a través de la valoración de operaciones de exportación e importación, pago de servicios, operaciones financieras y pago de regalías como los grupos de empresas transnacionales logran desviar la utilidad sujeta al impuesto a una u otra jurisdicción. Por ejemplo, una menor valoración de las exportaciones resulta en una menor renta en el país exportador y, por lo tanto, en un menor impuesto pagado.

En cuanto a la estructura organizativa de estos grupos de empresas transnacionales, éstos localizan las utilidades en subsidiarias que no tienen sustancia económica, no tienen empleados, a veces no tienen oficina, y cuando la tienen, tienen una rentabilidad por empleado que supera cualquier expectativa imaginada por el más creativo de los economistas. Es decir, sirven de fachada para obtener una ventaja fiscal.

En el caso de Argentina, si se toma de base los Informes país por país (Country by Country Reports, CBCR) –los cuales contienen información de los ingresos, rentas, capital, empleos y actividad realizada por los grupos transnacionales en cada jurisdicción en la que tienen presencia física y son intercambiados entre los países desde el año 2019–, se observa que existen filiales de grupos de empresas transnacionales con presencia física en Argentina que declaran más del 70% de las utilidades o beneficios del grupo en jurisdicciones donde pagan una tasa efectiva de impuesto a la renta inferior al 5%, y donde tienen menos del 1% de los empleados del grupo.

Considerando que alrededor del 70% del comercio mundial se realiza actualmente entre empresas del mismo grupo, tenemos frente a nosotros un problema para la tributación de los grupos transnacionales en todos los países debido a la posibilidad de desajuste entre la actividad económica y el reparto artificial de beneficios, la base imponible. 

Las normas fiscales internacionalizadas, ¿solución o problema?

Este desajuste está motivado por las normas fiscales internacionalizadas en combinación con los incentivos fiscales y las posibilidades de crear estructuras opacas.

Estas reglas, métodos, recomendaciones y directrices, originalmente basadas en el principio de plena competencia discutido por primera vez en la Liga de las Naciones a principios del siglo XX, y luego implementadas como métodos de valoración de operaciones internacionales a los fines de la determinación del impuesto a las ganancias por EE UU, y tomadas como recomendaciones por la OCDE, han sido incorporadas a la legislación de la mayoría de los países.

Estas reglas se basan en el principio de plena competencia (conocido como arm’s length en inglés), el cual consiste en valorar las transacciones entre partes relacionadas como si se hubieran originado entre independientes.

Dado que las empresas vinculadas no son independientes y no se comportan en modo alguno como tales, la asignación de ingresos y costos y, por ende, beneficios con base en el criterio de arm’s length, termina siendo subjetiva, poco clara y discutible. Las empresas multinacionales terminan aprovechando este contexto para reestructurar sus actividades, fragmentándolas dentro del grupo económico y dentro de cada entidad, de manera que dejen porciones cada vez menores de utilidades en las entidades localizadas en las jurisdicciones donde tienen la actividad económica que, por lo general, no son jurisdicciones de nula o baja tributación, erosionando así la base imponible y desviando beneficios a jurisdicciones que les resultan más convenientes en el marco de su estrategia global.

Es decir, los métodos para la valoración de las operaciones internacionales (conocidos como métodos de precios de transferencia) ignoran la realidad económica de los grupos de empresas transnacionales, las ventajas de escala y la sinergia resultante de la integración de sus operaciones.

Aun cuando la jurisdicción donde se realiza la actividad económica pueda tener retenciones en la fuente, que pudieran impedir el abuso de las deducciones en pagos efectuados a beneficiarios del exterior para reducir la base imponible local, estas barreras son levantadas cuando existen convenios para evitar la doble imposición que reducen el peso de estas retenciones a fin de priorizar la tributación en cabeza del país de residencia; mismo si este país luego decide no tributar dicha renta de fuente extranjera.

Hoy, los países del G24 tienen alrededor de 1820 acuerdos bilaterales para evitar la doble imposición vigentes (Hearson, 2021). Hacia fines del siglo XX, el número de estos convenios firmados por los países de la periferia creció de manera exponencial, en un contexto de equivalente crecimiento observado a nivel internacional.

El margen de maniobra de los Estados para establecer una particular política tributaria debe entenderse limitado no solo por el número de convenios que han ratificado, sino por la amplia red a la que dichos convenios le permiten acceder para evitar la doble imposición a través de la búsqueda de la mejor combinación de convenios, o el treaty-shopping, como se lo denomina en inglés (Petkova, Stasio y Zagler, 2019).

Por lo tanto, no es errado decir que el sistema está armado para que los derechos tributarios terminen en cabeza de los países del centro, o en las jurisdicciones de nula o baja tributación que arbitran como satélites de éstos.

La fiscalidad internacional y sus efectos en la dependencia

En este contexto, la planificación fiscal profundiza las relaciones de dependencia. Por lo general, con una visión de Cadena Global de Valor (CGV), se asigna a las filiales localizadas en las jurisdicciones dependientes un rol de productores de bienes primarios o de poco valor agregado a los fines tributarios. Es decir, se considera que estas jurisdicciones no realizan actividades que generen valor agregado y que, por lo tanto, deben ser remuneradas de manera limitada. 

Conviene destacar lo que refiere a la valoración de las operaciones de exportación. Una cuestión de gran importancia para los países de la periferia, particularmente cuando se consideran los ciclos de restricción externa que aquejan a algunos países.

La valoración de las exportaciones, las cuales en los países de la periferia estarían mayormente en torno a los commodities, bienes primarios transables en mercados internacionales, ha tenido por resultado una ganancia nula o negativa –cuando es realizada en combinación con operaciones financieras, como por ejemplo de prefinanciación de exportaciones, o en la etapa inicial de un emprendimiento extractivo– en las jurisdicciones de la periferia. 

Uno de los objetivos de la planificación del desarrollo en los países de la periferia ha estado puesto en la industrialización, aun cuando desde el punto de vista de la teoría de la dependencia existe cierto acuerdo respecto de que el desarrollo únicamente a través de la industrialización no sería posible, entre otras cosas por la falta de integración de la inversión extranjera a la economía nacional. 

La industrialización requiere un acceso a la tecnología y financiamiento. Ello ha llevado a muchos países de la periferia a intentar dicha industrialización en clave desarrollista, a través de los grupos de empresas transnacionales.

Tal y como fue mencionado anteriormente, esta industrialización llega acompañada de erogaciones por pagos realizados al exterior de regalías, servicio técnico, know-how, intereses por préstamos e incluso servicios de menor valor agregado, como administrativos o de apoyo a los recursos humanos.

Todas estas erogaciones tienen por efecto la erosión de las bases imponibles, ya que son deducidas a los efectos del cálculo del impuesto sobre la renta de sociedades y, como mencionamos anteriormente, la red de convenios actúa limitando el efecto antielusivo de las retenciones en la fuente para impedir dicha erosión.

Más aún, hoy se observa que, aun cuando en las jurisdicciones dependientes se realicen actividades de investigación y desarrollo, en el contexto de los grupos transnacionales, éstas son dirigidas y centralizadas desde la casa matriz del grupo o desde filiales localizadas en jurisdicciones de nula o baja tributación. 

Ello tiene por efecto que la remuneración por las actividades desarrolladas en la periferia sea limitada, calculada como un margen sobre el gasto total de horas/hombre-mujer invertidos en tales desarrollos, no participando dichas filiales de las ganancias derivadas del uso de las patentes, ya que éstas son convenientemente localizadas en jurisdicciones del centro o con regímenes preferenciales que son oportunamente aprovechados.

En definitiva, se considera que estas actividades, de la misma manera que las de producción y, en casos extremos, las extractivas son realizadas a facón, a pedido del grupo multinacional, en base a los parámetros de un principal localizado en el exterior, usualmente en una jurisdicción del centro, o de la periferia del centro.

Aunque existen varios enfoques dentro de la escuela o teoría de la dependencia, en general se considera que uno de los principales problemas de la dependencia es la incapacidad de la periferia para desarrollar un proceso autónomo de innovación tecnológica dado el control ejercido por los países del centro en la cuestión tecnológica.

Para la determinación del impuesto sobre la renta corporativa en el contexto de la planificación fiscal, aun cuando pudiera existir evidencia en contrario, se sobreentiende que las filiales de la periferia, las filiales dependientes, no contribuyen a la innovación tecnológica –ni tampoco al valor de la marca, dicho sea de paso– y que, por lo tanto, no corresponde que la base imponible asociada a la ganancia realizada a partir de la explotación de dicha tecnología sea dejada en los países de la periferia.

Otro factor relevante para la dependencia económica se explica por la dependencia financiera, la cual resulta para algunos autores más relevante aún para explicar la dependencia que la tecnológica. Cabe destacar en este punto que el problema no solo refiere a la deuda externa pública, sino también a la deuda privada intragrupo, ya que ésta también resulta en una presión para el acceso al mercado de cambios, compitiendo con las importaciones de bienes de capital y de insumos para la industria, entre otros.

¿Cuál es el margen de maniobra que tienen los Estados en este contexto para mejorar la recaudación?

Existe evidencia, por supuesto, de que cuando la administración tributaria crea áreas especializadas en tributación internacional y fortalece las auditorías de precios de transferencia, pueden resultar ingresos tributarios adicionales a partir del cumplimiento voluntario impulsado por una mayor percepción de riesgo. 

A continuación, se muestra un ejemplo de cómo se han incrementado los ajustes espontáneos a la base imponible en Argentina luego de la implementación de la normativa en 2020 que afectó la presentación de documentación de precios de transferencia referente a los ejercicios 2018 en adelante; y el fortalecimiento de áreas especializadas en auditoría fiscal internacional, análisis de riesgo y auditorías de precios de transferencia entre los años 2020 y 2022.

Tabla 1: Ajuste autodeterminado de la base imponible y del impuesto sobre la renta con base en las declaraciones de precios de transferencia

_{Fuente: Elaborado por la autora con base en estadísticas de AFIP (ver https://www.afip.gob.ar/operaciones-internacionales/documentos/Estadisticas_ajustes_autodeclarados.pdf)}

Sin embargo, no está claro si tales ingresos adicionales, en este caso o en cualquier otro, sean sostenibles. Lo que sí parece estar claro es que, a la larga, las administraciones tributarias son ineficaces y que las únicas posibilidades que tienen para abordar el problema se basan en la cooperación internacional.

La cooperación internacional ha crecido enormemente a través de la implementación del intercambio automático de información. Otros tipos de cooperación internacional basados en esquemas público-privados, vinculantes o no vinculantes, permiten brindar una solución para todos aquellos casos que resultarían de imposible fiscalización (una fiscalización de precios de transferencia pude durar 2 o 3 años).

También existen colaboraciones entre administraciones tributarias sobre casos prácticos de estructuras nocivas que afecten a más de un país de manera conjunta o complementaria; en la práctica, brindando a las jurisdicciones la posibilidad de compartir experiencias y estar en el mismo nivel de conocimiento práctico de las últimas modalidades de abuso fiscal.

Sin embargo, los países de la periferia tienen una limitada participación en estos tipos de cooperación internacional. Más aún, no logran participar plenamente en muchos casos de intercambio automático de información o del intercambio bajo requerimiento. En particular, este es el caso del intercambio automático de informes país por país, del cual participan en el intercambio 100 países en la actualidad, pero pueden explotarlo en todas sus capacidades un número muy reducido de éstos.

En cualquier caso, la cooperación internacional no resuelve los problemas estructurales que surgen del empleo de un conjunto inadecuado de normas basadas en el principio de plena competencia y el criterio de entidad separada; o la combinación entre las normativas locales y los convenios para evitar la doble imposición.

¿Cuáles son las soluciones que han surgido en el ámbito internacional?

En el marco de la OCDE, pero también en el Comité Tributario de Naciones Unidas, ha habido distintas iniciativas para abordar algunas de estas problemáticas. El Comité Tributario de Naciones Unidas, aunque compuesto por un conjunto de expertos cuyas decisiones no son vinculantes para los países de los cuales provienen, trabaja en un modelo de convenio y recomendaciones de precios de transferencia más conveniente para los países de la periferia. De aquellas de la OCDE, algunas recomendaciones han resultado novedosas, como, por ejemplo, el intercambio de informes país por país surgido a partir del Plan de Acción BEPS del G20/OCDE.

Sin embargo, a nivel general, el resultado en la práctica ha sido ineficaz para resolver el problema de la evasión y elusión lograda por los grupos de empresas transnacionales, gracias al arbitraje entre distintas jurisdicciones y reglas tributarias que éstos continúan pudiendo aprovechar.

En tiempos recientes, se destaca la discusión iniciada en 2018 en el marco inclusivo de BEPS de la OCDE/G20 sobre una “Solución de dos pilares para abordar los desafíos fiscales que surgen de la digitalización de la economía”.

El Pilar 1, o Enfoque Unificado, consiste en un conjunto de reglas para la distribución de la base imponible de los grupos más relevantes de empresas transnacionales; y el Pilar 2, reglas GloBE (Global anti-Base Erosion, en inglés), consiste en un conjunto de reglas para gravar los ingresos a los que se ha aplicado una tasa inferior a la tasa mínima del 15%.

Los detalles del Pilar 1 y 2, y sus problemas, no serán expuestos aquí; solamente se vale mencionar que:

…[L]a solución de los Dos Pilares marca un cambio de paradigma en la tributación internacional. Ha abierto nuevos caminos en muchos aspectos diferentes de la forma en que se gravan las empresas multinacionales, como la introducción del prorrateo en base a una fórmula global, la asignación de derechos impositivos a través de un tratado multilateral y la resolución de disputas multilaterales a gran escala, por nombrar algunos. Cada uno de estos presenta nuevos conceptos que las administraciones tributarias tendrán que aprender eventualmente. No obstante, el marco preciso de las soluciones se ha sesgado, en su mayor parte, para favorecer a las economías avanzadas y, por lo tanto, beneficiar desmesuradamente a los países ricos. La teoría de la dependencia sugiere que una vez que se establecen y solidifican los bloques de construcción iniciales, será más difícil cambiarlos en el futuro (Ovonji-Odida, Grondona y Chowdhary, 2022).

¿Cuál sería la solución en clave de la teoría de la dependencia?

Existen algunas soluciones unilaterales que pueden aplicar las jurisdicciones. Los gobiernos nacionales tienen poderes para implementar métodos simplificados. Argentina, y luego otros países exportadores de commodities, decidieron oportunamente aplicar un método ligeramente diferenciado, conocido como el sexto método, consistente en valorar las exportaciones que involucren commodities utilizando una cotización conocida a la fecha de embarque de la mercadería. Entre las condiciones que debían cumplirse para que este sexto método fuera aplicado, se encontraba la de que la operación fuera realizada a través de un intermediario del exterior sin sustancia económica. 

China e India, por su parte, han adoptado otras soluciones, como el reconocimiento, para identificar la renta generada en dichos países a los fines tributarios, de que el grupo de empresas transnacionales realizó una ganancia a partir de las ventajas económicas surgidas de la localización de las filiales en dichos países. Así, China considera, a los fines de la determinación de la ganancia de fuente china, que corresponde a los grupos de empresas transnacionales tributar en China por la ganancia global lograda a partir del aprovechamiento de menores costes de mano de obra.

Por otra parte, comprendiendo que el desarrollo tecnológico se encuentra condicionado por el monopolio de la tecnología que tienen los países centrales, desde la década de los setenta del siglo pasado a la actualidad, los países en desarrollo han participado de desiguales caminos en lo que refiere a los avances tecnológicos, gracias a la planificación y a las políticas públicas orientadas a incrementar el rol de estos países en la innovación tecnológica, con un rango muy diverso de resultados.

En el caso de China e India, estas políticas han ido acompañadas de un marco normativo, en lo que refiere a tributación internacional, destinado a reconocer la contribución, por ejemplo, a partir de las mejoras realizadas por los propios usuarios de aplicaciones móviles al desarrollo tecnológico y, por ende, a las ganancias globales del grupo de empresas transnacional. De manera equivalente ha sido considerada en estos países la contribución al desarrollo de la marca global a partir de la adaptación al mercado local que han tenido que realizar los grupos de empresas transnacionales para vender sus productos en ellos.

Las operaciones financieras han recibido también atención en lo referido a la tributación internacional. En la normativa argentina vigente entre 1973 a 1976, las operaciones financieras intragrupo eran consideradas como aportes de capital, y los pagos de intereses como pagos de dividendos. Es decir, no solo no eran deducibles, sino que se les aplicaban los límites dispuestos por la ley de inversiones extranjeras vigente en dicho momento. El marco para ello era el principio de la realidad económica, el cual consideraba las operaciones intragrupo en el marco del grupo de empresas transnacionales bajo el cual tenían lugar.

Sin embargo, ello fue derogado por la dictadura cívico-militar en 1976, aunque prevalece el principio de realidad económica en el código tributario, el cual es utilizado como norma antielusiva que permite analizar las formas moviendo el velo de los contratos detrás de los cuales se ocultan.

Sin embargo, hasta qué punto pueden aplicarse soluciones unilaterales depende de la libertad de maniobra que tenga el Estado nación. Esto es, si el Estado nación ha implementado las pautas de precios de transferencia de la OCDE, o qué tan extendida es su red de tratados, ya que tanto las pautas como los tratados fiscales se basan en el principio de plena competencia y criterios de entidad separada.

En otra línea diferente, Dos Santos encuentra en la integración regional entre estructuras que no sean demasiado asimétricas una posibilidad para el desarrollo (Dos Santos, 2002: 12)

En la región latinoamericana, en este año se está celebrando la Primera Cumbre para la creación de una plataforma regional de cooperación tributaria para América Latina y el Caribe, impulsada por el gobierno de Colombia. Este marco, junto con espacios de apoyo que se han ido gestando en organismos del sur y para el sur, como el South Centre, podrían contribuir a equilibrar la influencia que tienen las fracciones hegemónicas del capital internacionalizado, con intereses geopolíticos más asociados al Norte Global, en nuestros países.

Por otra parte, la sociedad civil, académicos de diversos países y algunas organizaciones del Sur Global, como el Foro de Administraciones Tributarias Africanas (ATAF, por sus siglas en inglés), y el G24, han realizado propuestas referidas a la tributación unitaria y el prorrateo de las bases imponibles en base a fórmula, como solución al desfase entre la localización de la actividad económica y la tributación.

En cualquier caso, las asimetrías entre el Norte y el Sur resultan en una necesidad evidente de crear un espacio donde los países de la periferia y del sur global puedan discutir y proponer sus propias soluciones, con igualdad de poder y derecho de voto, en espacios en los que puedan agruparse. De otra manera, los intereses del capital, manifestado a través de los países donde el mismo se origina, o donde tiene su residencia, prevalecerán por sobre aquellos de los países de la periferia.

Esto solo resulta posible en las Naciones Unidas, donde los países del Sur Global pueden agruparse (en el G24 o el G77, por ejemplo). Esta propuesta, que hoy es conocida como una propuesta por una Convención Fiscal en el seno de la ONU, se encuentra hoy en debate en dicho organismo y cuenta con el apoyo de la sociedad civil internacionalizada, de la Plataforma regional de cooperación tributaria para América Latina y el Caribe, de ATAF, y de un conjunto de países.

- Verónica Grondona, es licenciada en Economía por la Universidad de Buenos Aires, investigadora del Centro Cultural de la Cooperación Floreal Gorini, y ex directora de Fiscalidad Internacional de la Administración Federal de Ingresos Públicos de Argentina

Referencias

Damgaard, Jannick y Elkjaer, Thomas (2017) “The Global FDI Network: Searching for Ultimate Investors”, IMF Working Paper (258). Obtenido de https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2017/11/17/The-Global-FDI-...

Dos Santos, Theotonio (2002) La teoría de la dependencia. Balance y Perspectivas. Madrid: Plaza y Janés.

Hearson, Martin (2021) “Tax Treaties of G-24 Countries; Analysis Using a New Dataset”. G-24 Working Paper, Intergovernmental Group of 24, Washington, DC.

Johansson, Asa; Bieltvedt Skeie, Øystein; Sorbe, Stéphane & Menon, Carlo (2017) “Planning by multinational firms: firm-level evidence from a cross country database”, Working Paper 1355, OECD, Economic Departments.

Ovonji-Odida, Irene; Grondona, Verónica; Chowdhary, Abdul (2022) “Two Pillar Solution for Taxing the Digitalized Economy: Policy Implications and Guidance for the Global South”, South Centre Research Paper, 161.

Petkova, Kunka; Stasio, Andrzej y Zagler, Martin (2019) “On the relevance of double tax treaties”, International Tax and Public Finance, 575-605.

^{Viento Sur N° 191 - 8 de febrero de 2024}