–Qué tipo de articulación y papel debe jugar el Estado en la promoción y el desarrollo de la industria? ¿Qué tipo de promociones e incentivos podrían aplicarse?
–El rol del Estado en la promoción del desarrollo industrial es central, tal como lo demuestra la experiencia de la Argentina durante el modelo de sustitución de importaciones y la de los países que hoy son potencias industriales o están en vías de serlo (como muchos de la periferia). Dados los ejes estratégicos escogidos, los esquemas de incentivos varían en función del tipo de sectores y actores a promover, pero es indudable la necesidad de acompañarlos con un sistema explícito de “premios y castigos” en el marco de metas de desempeño claras y de cumplimiento efectivo por parte de los actores favorecidos en distintos frentes (creación de empleo, inversiones, exportaciones netas, dinamización de encadenamientos productivos, etc.). Además, es importante que los incentivos partan del reconocimiento del “mundo real”, lo cual supone que los funcionarios encargados de llevar adelante las políticas de promoción tengan un conocimiento acabado de las distintas y heterogéneas realidades sectoriales y regionales existentes.

–El Gobierno, en especial en los últimos años, viene bregando en la necesidad de aumentar el proceso de sustitución de importaciones. ¿Cómo observa este proceso y en qué debería ponerse más énfasis?
–El accionar del Gobierno en materia de sustitución de importaciones ha sido muy débil. Prueba de ello es que el crecimiento fabril en la posconvertibilidad ha derivado en un incremento pronunciado del coeficiente importador en la industria y un déficit comercial considerable. Por eso, no se atenuaron los procesos de desintegración del tejido manufacturero y de dependencia tecnológica. Y algo similar podría decirse en cuanto a la promoción exportadora, ya que no se observan cambios relevantes en el perfil de especialización e inserción internacional. En la última década se asistió a un afianzamiento de la dualidad estructural del sector fabril gestada bajo las políticas desindustrializadoras de 1976-2001. Ello se expresa en que un puñado de ramas ligadas al procesamiento de recursos básicos presenta una balanza comercial positiva, mientras que las restantes son deficitarias, sobre todo a medida que se avanza a manufacturas más complejas, más intensivas en el uso de conocimiento científico-tecnológico, más demandantes de mano de obra con elevada calificación y con mayores potencialidades para impulsar con su crecimiento a otras industrias generando un proceso sustentable de inclusión social a partir de empleos genuinos (de allí que el rubro más deficitario haya sido el de bienes de capital). En una industria caracterizada por esa dualidad estructural, los pocos sectores y actores generadores de divisas asumen un papel central en el desempeño fabril (y en la economía en su conjunto), por lo cual detentan un decisivo poder de veto sobre la orientación de las políticas públicas.
En el marco de la “reaparición” de la restricción externa, la respuesta del Gobierno estuvo enfocada en resolver el problema macro de coyuntura (falta de divisas), antes que priorizar un enfoque estructural que apunte a atacar de modo estratégico, vía las políticas adecuadas, dos de los principales factores que están detrás de la restricción externa: la desarticulación del tejido productivo (no revertida en los últimos años ante la ausencia de una política de sustitución de importaciones de mediano y largo plazo) y el proceso de concentración y extranjerización (también profundizado en la posconvertibilidad).

–En términos de de inversión, ¿qué políticas deberían alentarse para contribuir al crecimiento?
–Se han aplicado distintos instrumentos para promover la inversión, pero por diversas razones (entre otras la ausencia de objetivos estratégicos), la mayoría se focalizó en las empresas más grandes y en los sectores “tradicionales” de la industria argentina (procesamientos de recursos naturales, sector automotor de armaduría, ensamblado de productos electrónicos). Por eso, la expansión manufacturera ha tenido impactos muy acotados en materia de transformación productiva. Además, pese a las cuantiosas subvenciones estatales y los holgados márgenes de beneficio que tienen, estos capitales oligopólicos son renuentes a invertir (es lo que se ha denominado la “reticencia inversora” del poder económico). Se trata de actores que mantuvieron o incrementaron su elevado peso en la industria principalmente en base a su capacidad de ejercer la formación de precios (de allí el componente “oligopólico” en la inflación de los últimos años). La contrapartida de este comportamiento ha sido una plétora de capital que en lugar de ser consumida productivamente a nivel nacional, ha sido girada al exterior (de allí el aumento en la remisión de utilidades de las firmas extranjeras y la fuga de capitales protagonizada por el gran capital en su conjunto). Todo ello afectó el balance de pagos de la economía argentina y contribuyó sustancialmente a conformar un escenario de cuasi restricción externa en la actualidad.
De lo dicho se sigue la necesidad de que las políticas de promoción se vinculen con otros actores y sectores industriales, pero siempre a partir del reconocimiento de las características reales de los mismos, sus potencialidades y restricciones. Estos nuevos criterios deberían distanciarse de las orientaciones de los organismos internacionales de crédito y de muchos instrumentos con que cuenta el Gobierno Nacional, los que suelen proponer esquemas de intervención “universales” o “llave en mano”. En general, éstos no dan cuenta de las necesidades concretas de los productores y las actividades productivas a apoyar, en escenarios que suelen presentar restricciones de recursos financieros y humanos más o menos importantes y una debilidad manifiesta de las organizaciones que nuclean a los productores y los empresarios de menores dimensiones.
Si bien la problemática pyme y regional ha recobrado cierta relevancia en el país, es insoslayable reparar en que las diversas instancias del Gobierno Nacional con incumbencia en la materia operan con una muy baja articulación entre sí, incluso con objetivos contrapuestos en algunos casos. Por eso, la necesidad de avanzar en una mayor y mejor coordinación entre los diversos programas vinculados con la promoción pyme y regional, y de éstos con ciertas definiciones asumidas en el plano macroeconómico.

–¿Observa que existe un plan estratégico de desarrollo industrial, por sector, por nivel de competitividad?
–En 2011, el Ministerio de Industria lanzó el denominado “Plan Estratégico Industrial Argentina 2020”. Una lectura atenta del mismo permite concluir que allí no se plasma un plan industrial, ni mucho menos una estrategia de desarrollo sectorial, sino la enunciación de principios generales que se inscriben en un conjunto de metas sin mayores precisiones respecto de cómo alcanzarlas.
En algunas industrias se suele recurrir a instrumentos que, en la medida que parten de diagnósticos que no reconocen las realidades estructurales existentes, terminan alentando efectos opuestos a los que deberían generarse con una estrategia de desarrollo. Así, en aras de “promover la inversión”, se ha venido fomentando el ingreso de bienes de capital importados, todo lo cual alentó un proceso de “sustitución inversa” y atentó contra la posibilidad cierta de sustituir importaciones en este rubro tan estratégico (en tantos sentidos) para el desarrollo industrial.
Por ejemplo, alrededor de la cuarta parte del déficit comercial de este sector se vincula con el ingreso al país de productos en los cuales en la Argentina existe producción nacional con altas potencialidades sustitutivas (refrigeradores, congeladores, máquinas y aparatos para producción de frío, rodamientos de bolas, bombas para líquidos, maquinarias y aparatos de elevación, carga, descarga o manipulación, etc.). Pero también existen sectores con un potencial interesante en materia exportadora (recipientes para gas comprimido o licuado, válvulas reductoras de presión, sembradoras, plantadoras y trasplantadoras, partes y componentes para turbinas hidráulicas, etc.).
Todo esto significa que hay “masa crítica” como para avanzar en una política sectorial para potenciar el desarrollo de la industria de bienes de capital, lo mismo que a partir de la demanda estatal (por ejemplo, vía YPF). Pero insisto en que ello supone un paso previo: que desde el sector público se acceda a un diagnóstico global del “mundo real” de estos sectores, instancia necesaria antes de definir las modalidades de la intervención (secuencia, criterios, instrumentos, etc.).

–¿Cómo se podría llevar adelante la reversión del proceso de extranjerización sufrido en los ’90 y especialmente post-devaluación?
–En mi opinión, habría que avanzar en varios frentes:
1) derogación de la ley de inversiones extranjeras sancionada durante la última dictadura militar y su reemplazo por un nuevo régimen;
2) establecimiento de limitaciones al giro de utilidades a través de la imposición de niveles de ganancias que deben reinvertirse en el país con vistas a la generación de superiores capacidades productivas (priorizando el abastecimiento de equipos, insumos y conocimientos generados en el plano doméstico), el cumplimiento del “compre nacional” y el desarrollo de proveedores locales;
3) instrumentación de un registro de inversores y empresas foráneas;
4) promoción de medidas que estimulen el hoy insignificante gasto en inversión y desarrollo en el país y la mayor agregación de valor como vía inductora de un nuevo perfil de especialización productiva;
5) revisión crítica y reformulación de regímenes específicos de promoción a provincias (Tierra del Fuego, San Luis, Catamarca, La Rioja, San Juan) y a ciertas actividades con una presencia determinante del capital extranjero (minería, armaduría automotriz, etc.). Y también de otras herramientas muy utilizadas por estos capitales y otros nacionales de gran tamaño (eximición en el pago de aranceles para la importación de equipamientos y líneas de producción para grandes proyectos de inversión);
6) denuncia de los numerosos Tratados Bilaterales de Inversión aprobados profusamente durante el menemismo y aún vigentes. En la actualidad, el país tiene más de 50 de estos TBI en vigencia, por los que se cedió la jurisdicción a tribunales internacionales;
7) aplicación adecuada e integral de la legislación vigente en materia de defensa de la competencia;
8) preservación de ámbitos de acumulación que potencien al capital nacional y limiten las asimetrías estructurales y normativas a favor de las transnacionales (con cláusulas taxativas en cuanto a sectores vedados para el capita0l foráneo, así como a inversiones destinadas a la compra de firmas nacionales).

Miradas al Sur - 6 de enero de 2013