El programa expresaba una política de concertación entre los trabajadores organizados, el Estado y los empresarios, que buscaba mejorar la calidad de vida de los sectores populares y se proponía “que el dinamismo de la economía se vaya trasladando de los monopolios extranjeros […] hacia el conjunto del sector productivo nacional, el Estado y los empresarios nacionales” (Poder Ejecutivo Nacional, 1973: 17).

El Plan Trienal constituyó, en este sentido, un ejemplo paradigmático de la planificación estatal en el país, constituyéndose en un programa integral que incluía los múltiples sectores de la vida económica, abarcando cuestiones tales como la política monetaria y crediticia, fiscal, de redistribución de ingresos, industrial, agropecuaria, de inversiones, de vivienda, de abastecimiento y de reconstrucción del Estado, entre otras.

El programa buscaba estimular el desarrollo del sector privado nacional en pos de equilibrar el poder económico del capital extranjero y de la “oligarquía nacional” y revertir el proceso de desnacionalización y dependencia, a partir de la promoción del desarrollo de las pequeñas y medianas empresas, las cuales actuarían como agentes de cambio y de promoción en numerosos sectores y en determinadas regiones del país. Asimismo, se buscaba compatibilizar la acumulación de capital con una distribución del ingreso más equitativa.

De esta manera, el plan económico que se pretendía implementar, vinculado fundamentalmente a los intereses de la burguesía nacional, suponía, en teoría, el redimensionamiento de la oligarquía agropecuaria pampeana y de la oligarquía diversificada, buscando captar parte de la renta agraria para su redistribución en pos del proyecto industrializador. En cuanto al lugar del capital extranjero, se aceptaría su participación en tanto no desplazara a los capitales nacionales ni limitase el control nacional sobre los centros básicos de decisión. De esta manera, el programa se proponía que las pequeñas y medianas industrias nacionales crecieran con mayor rapidez que las empresas extranjeras, hasta que los segmentos más dinámicos de la industria pasaran de los segundas a las primeras (Horowicz, 2005).

Asimismo,la política económica llevada a cabo por Gelbard tuvo como uno de sus núcleos centrales el denominado “Pacto Social”, una política de ingresos concertada entre los sindicatos (CGT), los empresarios (CGE) y el Estado.

A tal fin, una de las principales medidas que se puso en práctica fue un incremento de salarios (una suma fija de $200), a partir del primero de junio de 1973, que debió ser absorbido en su totalidad por el sector no asalariado, respetándose, asimismo, los aumentos por convenios ya pactados. Este aumento suponía un intento de paliar la fragmentación salarial dado que, al ser igual para todos, impactaba en mayor medida en los sectores con menores ingresos (Testa, 1975). Asimismo, se determinó un incremento de las asignaciones familiares (40%) y de las jubilaciones (28%), estableciéndose también un aumento diferencial de las tarifas de bienes y servicios suministrados por el sector público, con el objetivo que dicho aumento recayera sobre aquellos que tuvieran una mayor capacidad económica.

Una vez trasladado el aumento de costos derivado del reajuste tarifario, los precios debían mantenerse congelados hasta el 1° de junio de 1975. Los salarios también debían mantenerse congelados hasta esta fecha, con un ajuste a mediados de 1974 por aumento de productividad. Las Convenciones Colectivas de trabajo seguirían teniendo vigencia, pero para la discusión de condiciones laborales que no modificaran la política salarial acordada (Acta de Compromiso Nacional, Poder Ejecutivo Nacional, 1973).

El congelamiento de precios se complementaba con la reducción de los mismos de una serie de productos de la canasta familiar y de aquellos que afectaban el poder de compra de los asalariados como alimentos, productos farmacéuticos, artículos de indumentaria y calzado, fijándose una disminución del valor de la carne en el mercado de Liniers y en las carnicerías, y estableciéndose un precio máximo para el trigo para asegurar niveles razonables para la harina. Estas medidas, aplicadas de manera conjunta con el incremento salarial señalado, pretendían no solamente contribuir al objetivo estructural de incrementar la participación de los trabajadores en el ingreso nacional, sino también generar una estabilización en el corto plazo de los precios, buscando contener el proceso inflacionario (entre enero y mayo de 1973, el incremento intermensual de los mismos había sido en promedio de 5,8%).

De esta manera, la política efectuada tenía un claro objetivo redistributivo. En primer lugar, la política tarifaria diferencial buscaba asumir un “sentido social”, ya que los incrementos se establecerían según su impacto en la distribución del ingreso. En este mismo sentido debe rescatarse la política de precios y salarios, en particular la suba de las remuneraciones llevada a cabo de manera conjunta con el congelamiento de los precios. En este marco, la creación de la Comisión Nacional de Precios, Ingresos y Nivel de Vida, encargada de analizar la evolución del costo de vida y de poner en práctica medidas de defensa y acrecentamiento del poder adquisitivo de los salarios, también estaba en consonancia con dicha meta. 

Muchas de las leyes promulgadas en este período inicial tenían como uno de sus pilares fundamentales promover el crecimiento de la industria nacional y estimular el uso de la tecnología local, buscando favorecer especialmente a la llamada burguesía nacional. Pueden distinguirse esencialmente cuatro leyes que buscaban servir principalmente a tales propósitos: la regulación de la inversión extranjera directa (Ley N° 20.557), el funcionamiento de las pequeñas y medianas empresas (Ley N° 20.568), el trabajo y la producción nacional (Ley N° 20.545) y la promoción industrial (Ley N° 20.560).

En cuanto a la participación del capital extranjero, en consonancia con lo establecido en las Coincidencias Programáticas de 1972, estaba permitido en tanto no limitase la capacidad decisoria del país, no significase una carga gravosa de futuros pagos y demostrase tener efectos positivos para el desarrollo nacional. Atento a tales principios, la Ley N° 20.557 establecía que en ningún caso podría otorgarse a inversores extranjeros tratamiento más favorable que a los nacionales, que los inversores extranjeros debían solicitar previamente autorización, y que no serían consentidas aquellas nuevas radicaciones que se afectasen  determinadas actividades, como las relacionadas con la defensa y seguridad nacional.

Este trato “restrictivo” hacia el capital extranjero tenía su contrapartida en el estímulo a las empresas de capital nacional. Uno de los instrumentos para tal fin era la Corporación para el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Empresa (COPYME) (Kohanoff, 2009). Esta corporación, creada a partir de la Ley N° 20.568 buscaba fomentar la expansión de las pequeñas y medianas empresas especialmente en el interior del país y generar una participación creciente de las mismas en el mercado interno, impulsando su mayor eficiencia y productividad, promoviendo su acceso al crédito, y propiciando la colocación de sus productos en el mercado internacional.

Asimismo, por medio de la Ley N° 20.560 de Promoción Industrial se pretendía, en base a un criterio selectivo, otorgar apoyo estatal a aquellas unidades productivas que se determinaran como prioritarias en base a las necesidades del país, pudiendo presentarse solamente empresas de capital nacional. Esta reglamentación señalada se contraponía a lo dispuesto por anteriores leyes de promoción, que permitían la participación del capital extranjero. La ley N° 20.560 establecía distintos tipos de instrumentos, entre los que pueden mencionarse exenciones o reducciones a los derechos de importación de bienes de capital; créditos de mediano y largo plazo con tasas preferenciales, exenciones impositivas; otorgamiento de subsidios para compensar sobrecostos de localización; tarifas de fomento e inversiones en infraestructura por parte del Estado; e, incluso, aportes directos desde el sector público mediante certificados de Promoción Industrial.

Por último, a partir de la Ley N° 20.545 de Defensa del Trabajo y la Producción Nacional, promulgada a fines de 1973, se buscaba favorecer el desenvolvimiento de las empresas de capital nacional, propender al autoabastecimiento en aquellas ramas o sectores consideradas fundamentales en pos de acelerar la integración regional, contribuir al desarrollo de una tecnología local capaz de romper los lazos de dependencia con los centros industriales, así como fomentar la obtención de divisas por vía de la exportación de productos manufacturados. Uno de los principales instrumentos consistía en la fijación de los derechos de importación y exportación conducentes a la protección de la producción nacional, así como el establecimiento de restricciones cuantitativas y cualitativas a la importación y exportación. Otra herramienta fundamental que fijaba dicha ley era el establecimiento de reembolsos y reintegros a las exportaciones, con el objetivo de compensar los desequilibrios de la estructura económica y equiparar los precios de los productos industriales argentinos con los del mercado internacional.

Esta medida de fomento a las exportaciones se complementaba con medidas promocionales que buscaban expandir las mismas y diversificar los mercados a partir de acuerdos bilaterales, especialmente en lo referente a países latinoamericanos y del bloque socialista, destacándose el acuerdo con Cuba, a partir del otorgamiento de un crédito que le permitía a dicho país la adquisición de maquinaria -sobre todo automotor y agrícola-, a empresas radicadas en el país.

En pos del intento de superación del estrangulamiento externo, por otro lado, se establecieron medidas tendientes a limitar el ingreso de aquellas importaciones consideradas prescindibles, para garantizar el suministro de insumos y bienes de capital necesarios para la expansión industrial. El principal instrumento para tal fin eran las cuotas, cuyo objetivo consistía en racionalizar el uso de divisas y orientar el uso de los medios de pago disponibles hacia las actividades consideradas prioritarias (Poder Ejecutivo Nacional, 1973). Asimismo, se buscaba una profundización del proceso sustitutivo, la cual debía plasmarse en una disminución de las importaciones de los bienes intermedios.

Otro de los puntos centrales del programa, por otro lado, consistía en la reforma del sistema financiero, tendiente a reforzar la capacidad regulatoria del Estado. La centralización del crédito buscaba dirigir el ahorro interno hacia las actividades consideradas prioritarias, con una orientación que pretendía tener en consideración no sólo al sector productivo (a partir de garantizar el acceso al crédito para las pequeñas y medianas empresas, y canalizando selectivamente el mismo hacia las sectores y regiones más rezagados) sino también a necesidades sociales básicas como la vivienda y el consumo, a través fundamentalmente de la Caja Nacional de Ahorro y Seguro. Asimismo, se establecieron rebajas en la tasa de interés para tomar créditos, con el objetivo de estimular la inversión y compensar parcialmente los aumentos salariales otorgados.

En tal marco, la nacionalización de los depósitos, llevada a cabo a partir de la Ley N° 20.520, establecía que todas las entidades del sector (bancos comerciales, de inversión, de desarrollo, hipotecarios, compañías financieras, cajas de crédito y de ahorro, etc.) debían transferir sus depósitos al Banco Central de la República Argentina (BCRA), estando imposibilitadas de girar y utilizar los fondos sin autorización de este último. Asimismo, el BCRA pasaba a detentar la capacidad de determinar la cartera máxima de los préstamos de cada banco, pudiendo favorecer a algunos en detrimento de otros, así como de fijar las comisiones por depósitos y la tasa de redescuento de los préstamos (y de determinar así la rentabilidad global del sistema financiero).

En el Plan Trienal se enfatizaba también la importancia del sector agropecuario, en tanto el mismo debía cumplir una doble función de abastecedor del mercado interno y generador de excedente para crear capacidad externa de compra. La política llevada a cabo en lo referente a dicho sector, vinculada a la gestión del ingeniero agrónomo Horacio Giberti a cargo de la Secretaría de Agricultura incluyó diversas medidas que buscaban redimensionar las relaciones de fuerza en el mismo, con el objetivo de promover el acceso a los medios de producción por parte de los “auténticos” productores agropecuarios, de mejorar la distribución del ingreso en el sector y de redistribuir regionalmente la producción y el ingreso agropecuario (Poder Ejecutivo Nacional, 1973).

En tal marco, la Ley N° 20.518, sancionada en julio de 1973, establecía la suspensión, hasta finales de 1974, del trámite de los juicios de desalojo o procedimientos de ejecución de sentencia de desalojo referentes a arrendamientos y aparcerías rurales. Los productores que se encontrasen incluidos en estas disposiciones debían inscribirse dentro de los noventa días en el registro del Consejo Agrario Nacional, para ser adjudicatarios de un predio que le permitiera la continuación de la explotación agropecuaria, debiendo entonces hacer entrega efectiva del inmueble desalojable. Dicha ley apuntaba a la situación de los pequeños y medianos productores arrendatarios y aparceros (Makler, 2005), exceptuándose de dicha suspensión a los juicios entablados contra sociedades de capital. Dicha normativa se complementaba con la Ley N° 20.543, que establecía beneficios crediticios e impositivos para promover el acceso a la tierra, buscando fomentar las explotaciones familiares y evitar el despoblamiento del campo.

Por otro lado, a partir de las leyes N° 20.535 y 20.573, sancionadas en septiembre de 1973, se establecían nuevas facultades para las Juntas Nacionales de Carnes y de Granos, por medio de las cuales el Estado buscaba controlar el comercio externo de dichos productos, para asegurar una adecuada colocación de los saldos exportables y garantizar los precios de los productores (León y Rossi, 2003, I). De lo que se trataba, era del derecho del Estado a comprar y vender la totalidad de las exportaciones agropecuarias, es decir, de una nacionalización parcial del comercio exterior.

Otra cuestión sustancial que se proponía tratar el gobierno era la relativa al uso y tenencia de la tierra. Dos legislaciones merecen especial atención en tal sentido: el impuesto a la renta normal potencial de la tierra, y el anteproyecto de Ley Agraria.

La Ley N° 20.538, sancionada en septiembre de 1973, establecía un impuesto a la renta potencial normal de las explotaciones agropecuarias que debería comenzar a regir a partir de enero de 1975. Este impuesto, en vez de recaer sobre la producción (como sucedía hasta el momento) lo cual desalentaba la expansión de la actividad, se establecería en base a la productividad “normal” y “potencial” de la tierra de cada unidad económica de explotación, tomando en consideración para el cálculo del mismo tanto el rubro de producción como las zonas de características ecológico-económicas en que podían agruparse las tierras agrarias del país. De esta manera, el establecimiento de este impuesto buscaba premiar a los productores más eficientes, ya que, al tratarse de un impuesto fijo, castigaría en mayor medida a los que menos producían. Por su parte, el anteproyecto de Ley Agraria, propuesto pero nunca aprobado por el Congreso, disponía la expropiación de las tierras improductivas, proponiendo su explotación bajo regímenes de propiedad estatal o cooperativa (Rougier y Fiszbein, 2006).

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^{16 de mayo de 2019}