El presente escrito está dividido en tres partes, en la primera se hace una síntesis teórica para explicar a qué denominamos instrumentos de política económica; la segunda incluye una breve descripción del modelo ISI (Industrias de Sustitución de Importaciones); y la tercera describe el modelo Aperturista o de Economía Abierta; finalmente, se plantea una conclusión.

A partir de la definición de dos autores (Schorr y Wainer, 2017: 7), “la noción de modelo de acumulación tiene por objetivo retomar la unidad económico-política del capital. Se trata de pensar lo económico y lo político no como esferas autónomas e independientes, sino como diferencias en el seno de una unidad, en las cuales se dan explotación (economía) y dominio (política). Para ello es preciso partir de las apariencias (la separación entre economía y política), para descomponer sus componentes centrales (Estado, fracciones de clase, bloque en el poder, patrón de reproducción) y luego tratar de reconstruir en términos analíticos una totalidad concreta y determinada”.

Primera parte: instrumento de política económica

Una política económica es el conjunto de decisiones a través de las cuales un gobierno intenta influir en el rumbo de la economía de su país. Responde a cierta estrategia de acumulación que ese gobierno desea poner en práctica: “estrategias de desarrollo, [sea] por su extensión temporal, sea por la intensidad con que fueron aplicadas, [que] lograron efectivamente inducir modificaciones sustanciales en el conjunto de la estructura económica y social” (Torrado, 1994: 51). Así, las políticas económicas pueden estar encaminadas a ocasionar distintos efectos en el circuito productivo y comercial de una nación. Una primera clasificación diferenciaría entre los siguientes tipos de política económica: a corto o largo plazo; coyunturales o estructurales; de estabilización o de desarrollo.

Por ello, las políticas económicas son tomadas por el poder político de un gobierno, dependiendo de los partidos e intereses que se encuentren gobernando. Las políticas económicas pueden ser muy disímiles entre sí y tener objetivos distintos: políticas proteccionistas: aquellas que buscan proteger o favorecer a algún sector de la economía nacional, resguardándolo de la libre competencia frente a los productos de otro país u otra región; políticas liberales: tienen como objetivo liberalizar la economía, disminuir o restringir los factores que intervienen en ella, permitiendo que el mercado se “autorregule”, imponiendo las condiciones los actores económicos; políticas asistenciales: aquellas que persiguen mejorar la situación socioeconómica de las poblaciones más vulnerables del país, mediante planes y asignaciones que les permitan reducir su fragilidad socioeconómica.

En general, todas las políticas económicas tienen el cometido de beneficiar la economía nacional mediante el estímulo de ciertas conductas económicas y la inhibición de otras. Las políticas económicas se caracterizan por: ser implementadas por el gobierno de un país, o por el conjunto de gobiernos de una región cuando obedece a acuerdos internacionales; consisten en distintos tipos de medidas –instrumentos– que permiten al Estado incidir sobre el funcionamiento de la economía, estimulando algunos sectores e inhibiendo otros, según le convenga; tienen como propósito adecuar el circuito económico y productivo a las necesidades de la nación, contribuyendo así a corto, mediano o largo plazo con el mejoramiento de la calidad de vida; obedecen generalmente a las consideraciones ideológicas, económicas y políticas del partido que controle el poder ejecutivo o legislativo.

Los instrumentos de economía política pueden a grandes rasgos ser de tipo fiscal –impuestos–, monetario –emisión de dinero–, social –gasto público–, comercial –incentivos o préstamos– o cambiario –valor internacional de la moneda: impuestos y aranceles: el Estado puede imponer un recargo en el precio de los productos provenientes de otros países o de sectores monopólicos de la industria nacional, para encarecer su costo y desanimando su compra, favoreciendo así artificialmente a los sectores competidores, por ejemplo, a los nacionales; asimismo, puede arancelar productos que considera perjudiciales o distorsivos, disuadiendo su compra masiva, o bien puede eximir de impuestos a las industrias que desea estimular, haciéndolas más rentables y fomentando la compra de sus productos; emisión o restricción monetaria: el Estado puede incrementar o disminuir la cantidad de dinero en efectivo que circula en el país, para alentar o contener el consumo, lo cual tiene a su vez impacto en la inflación y en otros aspectos de la microeconomía; subsidios: el Estado puede invertir parte de su presupuesto en ayudar a diversos sectores económicos, inyectándoles capitales para asumir parte de sus gastos, aliviando así a todos los actores económicos involucrados, especialmente a los consumidores, que gozan de un mejor precio; controles cambiarios: el Estado “congela” la tasa de cambio a lo interno de su divisa respecto a las de otros países, sosteniendo artificialmente su precio, al asumir la diferencia del costo; esta medida puede servir como mecanismo de emergencia para frenar fugas de divisas o fomentar el turismo y la importación, pero suele tener un alto costo de sostenerse a largo plazo; ayudas sociales: dinero invertido en sostener el nivel de vida de los sectores menos favorecidos económicamente, ya sea a través de becas de estudio, planes de alimentación, asignaciones sociales, etcétera, todo lo cual se paga del presupuesto del Estado. La política económica de los países es uno de los principales factores que intervienen en su desempeño económico y comercial. Una política económica asertiva brinda a los sectores productivos el incentivo y la ayuda necesaria para generar riqueza y crecer, recuperando así su independencia y fabricando más riqueza, más trabajo y más bienestar.

El modelo ISI, de 1973 a 1976

El tercer gobierno peronista (1973-1976) se proponía llevar a cabo una profunda reestructuración del capitalismo argentino, a partir de la puesta en práctica de un ambicioso programa estructural que buscaba fomentar el desarrollo nacional, establecía una planificación integral de la economía y abarcaba múltiples aspectos de la vida económica. Como hace referencia en su prólogo el Plan Trienal para la Reconstrucción y Liberación Nacional 1974-1977: “El presente documento es consecuencia y síntesis de una etapa esencial en el proceso de planificación. El Gobierno del Pueblo ha concertado con las organizaciones sociales representativas los instrumentos que hacen al cumplimiento de los objetivos de la Reconstrucción y Liberación Nacional. Los instrumentos para la redistribución de ingresos, la reforma tributaria, las normas para la promoción y reactivación de las actividades productivas, de las regiones y para la expansión agropecuaria y forestal, así como aquellas que hacen a la reorganización de las empresas del Estado del desarrollo de la pequeña y mediana empresa, de la organización del comercio de carnes y granos y del capital extranjero, son hoy –en su gran mayoría– leyes de la Nación”. El Plan Trienal fue el punto de partida de una política orientada a restablecer la gobernabilidad de la economía y redistribuir ingresos sin comprometer la capacidad de acumulación de capital, el equilibrio externo, la estabilidad de los precios y la eficiencia del sector público (Ferrer, 2004: 256).

El proyecto de Perón fue siempre la creación de una burguesía nacional (CGE) y un movimiento obrero organizado (CGT), dos actores sociales de peso en el modelo peronista. El Estado para Perón tenía la función de mediador entre el capital y el trabajo. Esto implicó en su primera fase (1943-1955) la creación de un sólido mercado interno, con altas tasas de empleo y altos salarios reales con elevada participación en la distribución del ingreso nacional, cercana al 50% del PBI. En referencia a la segunda fase (1973-1974), el exsubsecretario de Economía de la gestión de José Ber Gelbard, Carlos Leyba, aludió sobre los meses previos al estallido de la crisis del petróleo de finales de 1973: “el gobierno había puesto a funcionar el multiplicador y ahora necesitaba el acelerador keynesiano” (Leyba, 2004: 107). A través de regulaciones establecidas por el Estado, considerado protagonista fundamental para la expansión económica, y consecuentemente incidiendo en su desenvolvimiento, las oscilaciones de la economía no resultarían desequilibrios, aun en escenarios difícilmente favorables producirían daños menos desventajosos. “Se priorizaba la inversión como elemento movilizador del desarrollo, una redistribución progresiva del ingreso, la integración regional del país enfatizando las provincias y sectores más postergados, la apertura de nuevos mercados, y una fuerte participación del Estado en la vida económica. Teorías del crecimiento de tipo keynesiano y el ideario de la CEPAL estaban en la base de este plan, que contaba con el aval del propio presidente Perón” (Vercesi, 2010: 7).

El Plan Trienal describía los instrumentos relacionados con los propósitos específicos de la política económica. Para este artículo solo haremos referencia a uno, que es el tercero sobre nueve: “Política monetaria y crediticia. Políticas: canalizar selectivamente el crédito en favor de la pequeña y mediana empresa, de las regiones y sectores sociales rezagados; lograr un adecuado grado de liquidez y financiamiento de la economía; afirmar el poder de decisión nacional sobre la canalización del ahorro interno; ampliar la base social del seguro; ampliar la base social y el flujo económico del mercado de valores. Nuevos instrumentos del Plan: nacionalización de los depósitos del sistema financiero; renacionalización de bancos; reforma de la Ley de Entidades Financieras; reforma de las Cartas Orgánicas de bancos oficiales; crédito social (vivienda, consumo personal, comunitario y tarjeta social); regionalización de los directorios de los bancos oficiales; reforma de la Bolsa de Valores; participación sindical y empresarial en los directorios de los bancos oficiales; Ley de Seguros” (Plan Trienal, 1973: 31).

Para llevar adelante los postulados de este instrumento político en particular se hizo necesario modificar la Ley 18.061 de entidades financieras y elaborar una nueva ley por parte del Congreso Nacional, la Ley 20.520 promulgada el 16 de agosto de 1973. Su primer artículo establece: “Los bancos comerciales, de inversión, de desarrollo, hipotecarios, compañías financieras, sociedades de crédito para consumo, cajas de crédito y de ahorro, y cualquier otra entidad incluida en el régimen de la llamada ley 18.061 procederán a transferir todos los depósitos al Banco Central de la República Argentina, y practicarán a ese fin las pertinentes registraciones contables. La recepción de depósitos, en pesos, sólo podrá ser realizada en todo el territorio del país por el Banco Central de la República Argentina”. Otros artículos destacables son: “3°. Los bancos y las demás entidades financieras no podrán girar ni utilizar los depósitos y fondos (…) sin autorización del Banco Central de la República Argentina, sin perjuicio de atender los retiros y movimientos que sobre los mismos dispongan los titulares. Como mandatarios legales del Banco Central, las entidades mantendrán la atención y el trato de la clientela de depósitos bajo las mismas formas y reglas que les sean de aplicación. (…) 5°. El Banco Central de la República Argentina para la realización de los adelantos en cuenta o redescuento (…) ponderará las circunstancias siguientes: el estado del mercado monetario, la naturaleza de la entidad financiera, la obtención de los objetivos fijados en la política general de crédito, las prioridades de carácter sectorial y regional, la contribución de cada entidad en la captación de los depósitos, el grado de liquidez de cada establecimiento y el monto de las garantías existentes. Si se tratare de entidades bancarias extranjeras, se tendrá especialmente en cuenta para determinar el límite y las condiciones del redescuento, la proporción en que ellas contribuyan a favorecer las relaciones financieras y comerciales con el exterior. 6°. El Banco Central de la República Argentina fijará los tipos de interés a que se ajustarán los adelantos en cuenta o redescuento, los que podrán ser diferenciales en función de las diversas circunstancias que se enumeran en el artículo anterior. 7°. El Banco Central de la República Argentina fijará y se hará cargo de las tasas de interés y premios que las entidades pagarán a los titulares de los depósitos”.

Además de esta ley, el 18 de diciembre de 1973 se promulgó la Ley 20.574 y el 31 de mayo de 1974 el Decreto 1695. Estas normativas expresan la determinación del gobierno sobre el proceso de nacionalización de los depósitos bancarios, con el objetivo –entre otros– de impedir el drenaje de divisas al exterior. El Banco Central pasaría a ser el ámbito desde donde se proponía y dirigía la política económica. Para afianzar el modelo propuesto por el Plan Trienal se elaboraron otras normas que tenían como pilares fundamentales promover el crecimiento de la industria nacional y estimular el uso de la tecnología local, buscando favorecer especialmente a la burguesía nacional. Pueden distinguirse especialmente cuatro leyes que buscaban servir a tales propósitos, que intentaban regular la entrada de capitales extranjeros (Ley 20.557), el funcionamiento de las PYMES (20.568), el trabajo y la producción nacional (20.545) y la promoción industrial (20.560).

Este proyecto concluirá con el fallecimiento del presidente Juan Perón y la salida pocos meses después de quien fuera su ministro de economía, José Ber Gelbard, que será reemplazado por el economista Alfredo Gómez Morales. Como corolario de este período se cita el análisis histórico de Carlos Leyba (El Economista, 26-9-2012): “Con la concertación arrasada por Gómez Morales, en junio de 1975 asumieron los miembros de la secta de los Caballeros del Fuego, Ricardo Zinn, Pedro Pou y Celestino Rodrigo, que produjeron el Rodrigazo con el apoyo de José Alfredo Martínez de Hoz. En nueve meses, Gómez Morales, próximo ideológicamente a Zinn y a Pou, preparó, a sabiendas o sin querer, el terreno para el Rodrigazo. No heredó del Acuerdo Social situaciones ‘inevitables’, y así lo reconoció en el documento que firmó el día en que asumió. Y si las hubiere heredado, nueve meses es tiempo más que suficiente para aterrizar. El Acuerdo Social no ‘terminó en la explosión del Rodrigazo’. Terminó en Gómez Morales. Y fue su pasividad la justificación para el innecesario e injustificable Rodrigazo, que fue el puntapié inicial de la ideología de la decadencia argentina”.

Modelo aperturista o de economía abierta

El 24 de marzo de 1976 se produjo un golpe de Estado comandado por las tres fuerzas armadas, acompañadas por sectores civiles y eclesiásticos, con el fin de modificar el patrón de acumulación ISI. Frente a los procesos internacionales que impactaban sobre la economía nacional, existía hacia fines de 1975 una disputa entre los sectores asalariados y el empresariado sobre la distribución de la riqueza socialmente producida, fomentada a partir de un ideario político ligado al justicialismo. El golpe estuvo ligado al capitalismo nacional más concentrado, a empresas multinacionales y al sistema financiero internacional. Para llevar adelante las reformas necesarias que implicarían terminar con una matriz populista de distribución de la riqueza, se aplicó un fuerte sistema de disciplinamiento a la población[1] con el fin de evitar manifestaciones, huelgas u otras acciones organizativas que fueran contra el poder de facto o el aparato económico dominante.

Con el objetivo de modificar la estructura productiva, la dictadura apeló a una reforma financiera cuya implementación se estableció a través de un conjunto de los denominados “decretos-ley” de facto, entre los cuales se destacan: 21.495 de desnacionalización y descentralización de los depósitos bancarios; 21.526 que establece el nuevo régimen para entidades financieras; 21.572 de creación de la Cuenta Regulación Monetaria; y 21.364, 21.547 y 21.571 que modificaron la Carta Orgánica del BCRA. En particular, el artículo primero de la ley de facto 21.495 de entidades financieras y descentralización de depósitos del 17 de enero de 1977, establece: “Al cierre de las operaciones del día que determine el Poder Ejecutivo el Banco Central de la República Argentina procederá a restituir a las entidades financieras los depósitos recibidos por su cuenta, los que a partir de ese momento serán considerados por estas últimas como recibidos por cuenta propia. Al día anterior a esa fecha se determinará el estado de cuenta que resulte con cada entidad financiera como consecuencia de la referida restitución de depósitos y de la cancelación de operaciones de redescuento, adelantos en cuenta y otras deudas hacia el Banco Central de la República Argentina”.

Esta reforma financiera estuvo estructurada sobre los siguientes pilares: la liberación de las tasas de interés, hasta entonces fuertemente reguladas por el Banco Central, lo que permitiría el financiamiento de actividades productivas a tasas de interés negativas, en una especie de subsidio por parte del Estado; la eliminación de todo tipo de restricciones a ingresos en el sistema bancario y financiero, lo cual permitió que entidades sin los requisitos necesarios pasaran a operar como entidades bancarias; la creación de la Cuenta Regulación Monetaria y el régimen de garantías de depósitos: si bien estas garantías existían con anterioridad a la reforma, lo que se buscó con las modificaciones fue terminar con el denominado “sistema de aceptaciones”, en el cual las empresas emitían pagarés no sujetos a controles en sus tasas de interés, que los bancos luego ofrecían a inversores, aunque la mayor parte de las veces no daban un aval o garantía.

Esta reforma financiera planteó la eliminación del encaje del 100% de los depósitos dispuestos por la nacionalización del sistema bancario del gobierno justicialista, y lo remplazó por un encaje del 45%. A esto se sumó la fuerte suba de las tasas de interés con posterioridad, impulsadas por el fuerte incremento del endeudamiento de las empresas industriales y del sector público, que pasó a financiar gran parte de sus resultados fiscales deficitarios con deuda, fundamentalmente externa, en lugar de con emisión monetaria, como venía ocurriendo en los años anteriores. El endeudamiento externo pasó entonces a tener un rol fundamental en la creación de dinero en la Argentina. “La reforma redujo considerablemente el rol del Estado en la regulación y control del sistema financiero y aumentó, consecuentemente, la importancia del sector privado en estos aspectos. Liberalizó, con ello, su dinámica de funcionamiento. Las tasas de interés, que fomentan o restringen el caudal de créditos y depósitos financieros, quedaron sujetas al libre juego de la oferta y la demanda. La base monetaria podía ser alterada a través de la creación de divisas bancarias y de la atracción de capitales externos por parte de entidades privadas. Los capitales financieros podían, ahora, ingresar y egresar del mercado interno prácticamente sin restricciones. El sistema, bajo este régimen, se fragmentó y descentralizó. La reforma también buscó expandirlo cuantitativa y cualitativamente al fomentar la creación de nuevas entidades o sucursales y al otorgarles, a algunas de ellas, nuevas y mayores capacidades” (Manzo y González Salva, 2011: 520).

Parte fundamental del esquema de reformas implementadas por la dictadura resultó ser una pieza determinante del futuro de la economía argentina en las cinco décadas siguientes. La combinación de endeudamiento externo con fuerte recesión y destrucción de amplias porciones del tejido industrial de la Argentina serían lamentables condicionantes para los gobiernos democráticos asumidos luego de 1983.

Conclusiones

Se ha intentado en forma muy sintética explicar dos estrategias de acumulación que estuvieron condicionadas por situaciones coyunturales internacionales y por problemas en el aparato productivo local. Cada una de ellas asumió un instrumento de política económica que implicaba una forma determinada de producción y distribución de la riqueza. En el primer caso, al modificar la ley de entidades financieras se produjo la nacionalización de los depósitos, el control de la tasa de interés y se regimentaron restricciones para el ingreso al sistema financiero, control de remesas al exterior, etcétera. Estas imposiciones estaban orientadas hacia la inversión del aparato productivo nacional. El segundo caso analizado modificó la ley de entidades financieras del período anterior, persiguiendo otro fin: fortalecer al capital nacional concentrado y estimular las inversiones del capital extranjero, ampliando las facilidades de captación de depósitos y abriendo el sistema financiero.

Ambas posiciones plantean de distintas formas la captación de capital nacional o extranjero –Inversión Extranjera Directa–[2] para los procesos productivos, en el primer caso nacionalizando los depósitos que en ese momento poseía el sistema financiero nacional para orientarlos hacia el crédito productivo y social; en el segundo caso, modificando la estructura productiva, terminando con el “Estado paternalista” que protegía al productor nacional y equiparando la producción local con la producción a escala de oferentes internacionales con mayor tecnología en sus productos.

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- Esteban Gabriel Arias, es docente de Estructura Social Argentina en la Facultad de Ciencias Económicas, Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de San Luis.

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[1] Disciplinamiento que estuvo ligado al secuestro, tortura, violación y muerte de una parte de la dirigencia y la militancia opositora a la dictadura, compuesta de sectores obreros, estudiantiles, políticos, intelectuales y dirigentes de base, entre otros.

[2] Inversión Extranjera Directa es el capital aportado por otros países que poseen excedentes y que son orientados al aparato productivo. Puede dirigirse al proceso extractivista o a la producción de bienes o servicios.

^{Revista Movimiento - mayo de 2023}