Sudamérica ha pasado por diferentes momentos políticos y económicos a lo largo de la historia reciente. Movimientos revolucionarios, liderazgos nacionales y dictaduras durante el siglo XX; estallidos populares, ola progresista y restauración conservadora en lo que va del nuevo siglo. 

Desde entonces, el continente fue oscilando entre un regionalismo autónomo con fuerte articulación política y otro abierto, que prioriza la inserción internacional comercial.

La situación actual es de estancamieto: nadie logra imponer su voluntad; ni el proteccionismo de la década pasada ni el aperturismo promovido por los gobiernos de centroderecha. La pandemia del coronavirus expuso esa división y dejó en evidencia la falta de cooperación en un contexto donde se requiere una mirada colectiva.

La disputa entre países que supieron ser aliados, como Argentina y Brasil, la disminución de la interdependencia y la falta de liderazgo son algunos de los problemas con los que debe lidiar el Cono Sur en un contexto de retracción económica, aumento de pobreza y desempleo y un escenario internacional marcado por la incertidumbre y la puja entre Estados Unidos y China. 

Ante la falta de institucionalidad regional es importante debatir la importancia de las estructuras que se sostienen en el tiempo como Mercosur, las que fueron desmembradas como Unasur y aquellas que tienen un rol más difuso como la Alianza del Pacífico y Celac. 

Entre la narrativa nostálgica de la Patria Grande y la idea de retroceso populista denunciado por el liberalismo, existen un mar de grises para discutir rol de la región en el fortalecimiento de la política comercial, la cooperación y el posicionamiento ante el escenario global. 

Regionalismo sudamericano 

La integración regional es el proceso de transferencia de lealtades, expectativas y toma de decisiones hacia un nuevo centro donde las instituciones poseen o demandan jurisdicción sobre estados nacionales preexistentes. Desde hace varios años que la región orienta su integración en función de la coyuntura política. Esto la deja a merced de la diplomacia presidencial, que se renueva al ritmo de los cambios de gobierno en cada país. 

Para Julieta Zelicovic, profesora de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario, la integración regional no es un fin en sí mismo. “Si pensamos en Mercosur, inicialmente se creó como mecanismo para garantizar una zona de paz que creo fue exitoso. En el otro objetivo, la interdependencia económica, triunfó parcialmente”.

No hay un consenso entre los partidos latinoamericanos respecto a cúal es el objetivo de la integración regional. “Hay una disputa de sentido respecto a si solo es un instrumento económico que permite acceso a los mercados o si  es un mecanismo para otro fines dentro de la política exterior”, explica Zelicovic. “Los que la conciben sólo como acceso a los mercados serán mas escépticos a políticas de tipo cooperativo y los que piensan que la integración es más amplia en otras áreas de cooperación, dejaran en un segundo plano al área comercial por los efectos distributivos. Entonces se genera este movimiento pendular que tenemos desde inicios del Siglo XXI”.

A su vez, para el politólogo Andrés Malamud hay dos razones por las cuales los países comparten soberanía. “Una es que hacen cosas juntos que tienen costos. Para reducir costos de transacción y formación deciden regular o des-regular en conjunto. La primera etapa de la integración suele ser negativa: eliminar barreras y la segunda es positiva: construir regulación, esto es lo que llamamos interdependencia. Dependemos del otro, eso tiene costos y nos juntamos para reducirlo”, explica. El segundo factor es el liderazgo. 

La década pasada se caracterizo por una diplomacia presidencial intensa, ya que, como nunca antes en la historia ocho de diez presidentes suramericanos eran de izquierda o centroizquierda. Esto no influyó en la resolución de cuestiones estructurales de nuestro intercambio pero fue importante para consolidar un espacio de concertación como Unasur que logró resolver conflictos fronterizos (bombardeo colombiano a campamento de las FARC en territorio ecuatoriano), evitar golpes de Estado (Bolivia 2008 y Ecuador 2009) y convocar a una reunión de urgencia como la de Bariloche de 2009 luego de la decisión de Alvaro Uribe de instalar 7 bases militares estadounidiense. 

La hegemonía de centro-izquierda no impidió que mandatarios de signo ideológico diferentes como Alvaro Uribe, Juan Manuel Santos o Sebastían Piñera se sentaran en esa mesa de diálogo político.

En el marco de Unasur se crearon instituciones como el Consejo de Defensa Suramericano y el Instituto de Gobierno en Salud, que fue importante durante la pandemia del virus H1N1 y hubiese sido clave en tiempos como este.  

Pero estos mecanismos no son propiedad de los gobiernos progresistas. El ex presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, lanzó en el año 2000 su plan “Mas allá del comercio” que ponía a la integración en otra escala: la infraestructura. El argumento era que nuestros países no comerciaban más no por los aranceles sino por la falta de puentes, rutas, comunicaciones. Ahí surge la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana.

El eje Brasil-Argentina y la falta de liderazgos

El Mercosur, para Raúl Alfonsin y José Sarney, antes que atraccion de inversiones implicaba consolidar paz y democracia hacia dentro y en la región. Luego, durante los gobiernos de Fernando Collor de Mello y Fernando Henrique Cardoso y Carlos Menem se dio un salto de integracion comercial que le permitió al eje Lula/Néstor Kirchner amaterializar una idea de proyecto suramericano que además del Mercosur tuvo su centro de gravedad en la Unión de Naciones Suramericanas.

En todos los casos, se partió de la base de una alianza estratégica entre Argentina y Brasil y el consenso sobre un proyecto de región. No obstante, Brasil siempre diseñó la unidad para dos beneficios muy concretos: la internacionalización de sus empresas y la consolidación de su hegemonía política. 

“Este escenario expresa la mayor divergencia ideológica de dos países que supieron ser lideres regionales. Las dificultades de encontrar interlocutores en un contexto de regionalismo fuertemente presidencialista genera este momento de vacío”, explica Zelicovich.

Lo que se observa en nuestro continente es una ausencia de liderazgo notable, tanto para el proyecto regionalista autónomo como para el aperturista. Bolsonaro está lejos de liderar un proyecto que aglutine a los países de centroderecha (tampoco parece estar dispuesto a asumir ese rol) y Alberto Fernandez se encuentra demasiado solo en una idea de cooperación más anclada en la nostalgia del pasado que en la construcción de los acuerdos para afrontar los desafíos que  demanda un futuro cargado de incertidumbre. 

Como no faltaran aditivos, las Fuerzas Armadas de Brasil publicaron la actualización de la  Política Nacional de Defensa (PND) y la Estrategia Nacional de Defensa (END), dos documentos en el cual se proyectan objetivos estratégicos para los militares brasileños y donde se plantea una hipotesis de conflicto en la región. Si bien el foco está puesto en la injerencia de potencias extrarregionales como China y Rusia en Venezuela, Argentina tiene un punto conflicitivo en la base espacial china ubicada en Neuquén del que debería tomar nota. A las Fuerzas Armadas le preocupa la cooperacion militar que pueda existir con China pero también que el gigante asiático desplace a Brasil en el vínculo con socios históricos. 

Pensar una política de integracion sin Brasil es imposible por cuestiones de frontera, comercio y mercado de nuestras exportaciones, aún en momentos donde China pasó al primer puesto en las relaciones con Argentina.

Sin Argentina y Brasil en condiciones de liderar, algunos se entusiasmaron con el mexicano Andrés Manuel Lopez Obrador. El mandatario mexicano cuenta con un representante en el Grupo de Puebla y su país preside la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC). Pero más allá de algunos gestos importantes como el de asilar a Evo Morales y sus ex funcionarios, al igual que a otros dirigentes del correísmo, esto forma parte de una tradición diplomática que excede a AMLO, que está más enfocado en su relación con el poderoso vecino del norte y en empezar a encaminar su denominada cuarta transformación histórica. Fue el propio mexicano el que dijo que “la mejor poítica internacional es la política nacional”. 

De AMLO se pueden esperar algunos acuerdos circunstanciales y mucha gestualidad, pero no el liderazgo de un proyecto de integración. 

Integracion en tiempos de  pandemia

La llegada del coronavirus aceleró disputas, problemas y conflictos preexistentes. Bernabé Malacalza, investigador del Conicet y profesor de la Universidad Nacional de Quilmes, detalla tres de estas tendencias:

1- Nacionalismos reaccionarios. Malacalza cree que Jair Bolsonaro y Jeanine Añez son parte de ese fenómeno pero aclara que “no son conservadores sino reaccionarios. Van mas allá, son negacionistas del multilateralismo y del orden en general”.

En este marco es imposible una diplomacia regional. Itamaraty, como se conoce a la diplomacia brasileña, siempre fue garantía de continuismo y moderación; hoy es parte de un proyecto que quemó los prestigiosos papeles de las Relaciones Internacionales para encarnar un proyecto peligroso para la región.

2- Creciente bilateralismo. Es decir, resolver o congelar asuntos internacionales desde el punto de vista bilateral o, en algunos casos, unilateral. Esta tendencia se manifiesta de forma más clara en la tensión entre Estados Unidos y China, que resuelven sus diferencias y se vinculan con la región a partir de ese enfoque. En el caso latinoamericano, el enfoque pone en crisis la existencia del Mercosur tal cual lo conocemos: Brasil, Uruguay y Paraguay optan por el bilateralismo para defender intereses nacionales. 

3- Securitización de las cuestiones globales. Malacalza lo define como la conversión de un problema que puede resolverse por otra vía en un problema de seguridad. Los nacionalismos reaccionarios radicalizan ese discurso como parte de una estrategia que puede contar con consenso social en el período post pandemia. 

La tendencia más importante que agudiza la pandemia es la disputa entre Estados Unidos y China. Mientras el gigante asiático se muestra defensor del sistema multilateral, la Casa Blanca refuerza su americanismo que lo obliga a diseñar una política más agresiva sobre América Latina, su más importante zona de influencia. 

Lo que algunos denominan nueva Doctrina de Monroe no es más que la vocación de Washington de aislar a Pekín de la región por varias vías. La más novedosa es la intención de Donald Trump de imponer por primera vez en la historia del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) un candidato que no es latinoamericano. Se trata de Mauricio Claver-Carone, hijo de madre cubana y padre español, asesor principal del Subsecretario de Asuntos Internacionales del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos. 

Esta postulación contaría con el apoyo de buena parte de los países del Cono Sur. El desafío es lidiar con la presión de Estados Unidos y mantener el vínculo comercial con China. Desde una mirada realista, podemos suponer que esto es muy complejo, ya que, uno de los objetivos de Estados Unidos es frenar la influencia comercial en una región que tiene a China como primer o segundo socio comercial. El grado de autonomía para enfrentar este tironeo propio de una nueva guerra fría sin ideología será determinante para el devenir futuro. 

El factor Venezuela

Venezuela siempre estuvo en el ojo de la tormenta. Los gobiernos de Hugo Chávez fueron sensibles a los intereses norteamericanos y conformaron un eje de coordinación con Argentina y Brasil que fue importante para la narrativa de unidad de aquellos tiempos. De las razones del colapso venezolano podemos hablar largo y tendido; en este caso es importante ubicar la crisis venezolana dentro de los debates del presente. 

La descomposición del proceso chavista en manos de Nicolás Maduro convirtió al país bolivariano en un termómetro de alineamiento, especialmente desde la aparición de Juan Guaidó como “presidente encargado”. 

Venezuela se convirtió en el caballito de batalla de los sectores que demonizan la integración política de principios de siglo y se volvió un tema incomodo para los progresismos que supieron aliarse con Chavez pero buscan alejarse de los fracasos de Maduro. 

Empujados por la mediatización de la crisis y la presión de algunos sectores políticos y económicos, los presidentes latinoamericanos que asumen el poder en sus países deben tener una postura concreta sobre Venezuela. Sin ir más lejos, Bolsonaro lo incluyó en su escueto mensaje en la última reunion del Mercosur mientras que Alberto Fernández tuvo que salir a aclarar a su núcleo duro la postura del gobierno respecto de la violación a los Derechos Humanos en tierras bolivarianas. Venezuela es una piedra en el zapato para los progresismos y una carta constante de la centroderecha. 

Este debate binsantino postergó lo mas importante: pensar de manera articulada una salida negociada, democrática y pacifica para la crisis venezolana. 

El futuro de la integración

El Doctor en Ciencias Sociales, Alejandro Frenkel, cree que “la integración está en crisis porque no hay entre los países una idea de incrementar el comercio entre sí ni una voluntad de resolución conjunto de los problemas. Tampoco veo una idea de plantear una estrategia común ante desafíos globales”, añadió. 

Para Frenkel, “lo único que hay es una cierta confluencia respecto a que el regionalismo es una plataforma para conquistar mercados e insertarse en la globalización,  pero también esta concepción está en crisis al no tener un escenario internacional propicio para hacerlo, con caída de commodities, desgloblalizacion y ralentización de las cadenas globales de valor”. 

“La integracion ahora se ocupa de minimizar amenazas y no maximizar oportunidades. Las oportunidades están afuera, las amenazas adentro”, sintetiza Malamud.

Como sostiene Julieta Zelicovich, “el presidencialsmo y la baja interrelación normativa de los acuerdos y compromisos asumidos en el marco de la integración son dos problemas que hacen que todos esos mecanismos sean siempre coyunturales”. 

Cuanto más sólida, institucionalizada y diversificada sea nuestra integración más posibilidades hay de resistir vaivenes internacionales. Hoy el panorama está lejos del deseado, no hay liderazgos, incentivos ni proyectos, y el esfuerzo está orientado a la realización de un comercio primarizado con las potencias en un mundo difuso que se debate entre un posible retorno al proyecto globalista y el resquebrajamiento del orden liberal. 

En ese contexto, la región navega en un barco sin timón, cargado de descofianza, que nos quita oportunidades y nos acerca a la irrelevancia.

- Augusto Taglioni, Periodista especializado en Política Internacional. Director de Resumen del Sur y editor de la sección Mundo del portal de noticias 0223. Marplatense, hincha de Independiente y defensor rústico.

^{Cenital - 2 de agosto de 2020}