Este número de Voces en el Fénix, siendo fiel a los objetivos permanentes del Plan Fénix, nos invita a pensar cada tema teniendo siempre como horizonte el desarrollo nacional. La idea de la integración regional en América Latina y el Caribe ha estado vinculada intrínsecamente, en gran parte del pensamiento político y económico de la región, a aquel objetivo. Sin embargo, el Mercosur, en una casi perfecta sincronía con los ciclos políticos de sus Estados partes, ha tenido un derrotero pendular entre una configuración marcada a fuego de manera fundante por el neoliberalismo (1991-2002), y otra teñida, no sin contradicciones, por perspectivas de sesgo más neodesarrollista o heterodoxo (2003-2012, con excepciones y matices).

El mismo carácter pendular ha caracterizado, con intensidades diversas entre países, el compromiso de los gobiernos, proyectado en el bloque, con una mayor autonomía de la región o, por el contrario, con una profundización de su carácter periférico.

Hace más de una década (en nuestra perspectiva desde el golpe de Estado en Paraguay que tuvo lugar en 2012) coexisten en el Mercosur tendencias contrapuestas y, por ende, centrífugas. No hay grandes consensos. Ni neoliberales o heterodoxos, ni autonómicos o su contrario. Lo que prima es la tensión, por momentos paralizante. El pico de esta tensión, hasta hoy, ha sido durante los años de coexistencia de los gobiernos de Jair Bolsonaro en Brasil y Alberto Fernández en la Argentina. Nunca desde los años ochenta la pérdida de relevancia de la relación bilateral y de la integración en general para Brasil había sido tan pronunciada. Ni tan extremas las propuestas de apertura indiscriminada del bloque como las presentadas en la mesa Mercosur por el ministro brasileño Paulo Guedes en aquel gobierno ¿Jugará hoy ese rol la República Argentina, con Javier Milei presidente, en una posición más extrema incluso que la del gobierno de Mauricio Macri? La probabilidad no es menor.

Cabría preguntarse, en el 40º aniversario de la democracia argentina y de manera coincidente con el inicio de un nuevo gobierno en el país, si la foto del Mercosur que comienza a tomarse hoy se parece a alguna de las imágenes de la película de estos más de treinta años del bloque, o tiene elementos de novedad. Y cuáles son, en cada caso, sus principales dilemas y escenario derivados.

El Mercosur en contexto
Pinceladas de un universo particular

El interrogante que planteamos no puede responderse sin que sean presentados algunos elementos del particular contexto internacional en el cual nos encontramos.

El sustrato principal de los más importantes movimientos geopolíticos y económicos del momento actual es la crisis hegemónica, que toma diversas formas y tiempos. Esta crisis tiene como principales protagonistas a EE.UU., como potencia en declive, y a China como potencia en ascenso. Sin embargo, la complejidad del escenario global es mayor, con diversos Estados con poder intermedio disputando un lugar, y con el peso innegablemente creciente de actores privados (a modo de ejemplo, Elon Musk y su emporio), que han incrementado su poder al punto de ser tratados por momentos como jefes de Estado o tener una cierta capacidad de reorientar coyunturas críticas en las guerras en curso (como ejemplos, Ucrania o Gaza).

En este escenario destacamos, en primer lugar, algunos elementos de su dimensión de economía política. La crisis de la otrora hiperglobalización, como tan bien describió el economista Dani Rodrik, profundas transformaciones productivas y tecnológicas, fragmentación geopolítica de los mercados y de las cadenas de suministro, entre otros títulos. En el mundo del G7 ya no es tabú hablar sin eufemismos (y actuar en consecuencia) de proteccionismo, política industrial, en fin, más y más Estado, actuando selectivamente para orientar inversiones, producción, comercio, innovación.

En segundo lugar, la dimensión institucional o de gobernanza global. La crisis de las instituciones multilaterales de posguerra lleva décadas. No solo es evidente que no representan la actual configuración del poder mundial, sino que tampoco pueden dar respuesta ni a los mínimos desafíos de estos tiempos. El mundo se ve atravesado hoy por una tensión creciente, por una crisis climática sin precedentes, y por niveles de desigualdad inaceptables (la desigualdad en sí misma lo es, sin dudas), que se profundiza por los grandes cambios en el mundo del trabajo sin que se avizore una voluntad colectiva de orientarlos hacia mayor inclusión sino más bien hacia un laissez-faire que lleva a una exclusión creciente de las grandes mayorías, urbi et orbi.

En este contexto, la profundidad de la fosa que separa al norte y al sur globales parece ser cada vez más profunda. La actual guerra en Ucrania y la forma de hacer frente a la crisis climática son cuestiones que ponen en evidencia estas diferencias. Todos los ámbitos de encuentro entre líderes mundiales que tuvieron lugar en 2023 las evidenciaron en mayor o menor medida.

De manera simultánea a la crisis de las instituciones de posguerra, acunadas en Occidente, nace una nueva configuración vinculada a las denominadas economías emergentes. Da cuenta de algo mucho más importante y más profundo de lo que esta denominación parece dejar entrever. En ámbitos como los BRICS conviven países con intereses a menudo divergentes, pero que tienen como horizonte común el rechazo a la propuesta que durante siglos Occidente les ha presentado para su desarrollo y lugar internacional.

Si hay una tendencia que parece clara, más allá de los matices y tensiones inherentes, es la de un mundo configurado en torno a bloques. Analizando este movimiento, la revista Foreign Policy (Fall, 2023) colocó en su tapa el título “Las alianzas que importan hoy. El multilateralismo está en un callejón sin salida. Los bloques están haciendo las cosas”. Mientras tanto, el mundo debate cuestiones estructurantes del porvenir, desde el cambio climático hasta la guerra y la paz, pasando por el desarrollo y regulaciones (o su ausencia y por ende los riesgos) de la inteligencia artificial, que ya impacta sobre procesos electorales y desarrollos militares.

¿Y por casa?

Nuestra región está atravesada por aquel sustrato principal (la crisis hegemónica), es un territorio en disputa (siempre lo ha sido), y por todas y cada uno de las cuestiones planteadas, más allá de la voluntad al respecto de sus pueblos o gobernantes.

Es una obviedad a esta altura plantear el valor estratégico de sus recursos o su relevancia geopolítica, en cualquier tiempo, pero particularmente en este contexto de profundas transformaciones en la economía global, de cambios de paradigmas tecnológicos y carestías globales que ponen a esta geografía en valor. De manera necia, sin embargo, se suele insistir en el discurso político sobre su irrelevancia, lo cual se refleja en posiciones de política exterior genuflexas, o escasas de estrategia.

También es evidente el rasgo particular de esta geografía, que es la coexistencia en el territorio con una potencia, ahora en declive: EE.UU. En el 200 aniversario de la Doctrina Monroe, no es novedad.

Sí, probablemente, sean novedosas las formas que van adoptando estos elementos en estos tiempos.

Pero volvamos al Mercosur en particular y, tangencialmente, a la integración regional en general. Hace tiempo ya que hay dos constantes: la fragmentación política y la desintegración económica de América del Sur.

La Unasur ha sido en gran parte desmantelada, más allá de la voluntad reciente del gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva en Brasil de reactivarla. Aún es incierto su derrotero próximo, sobre todo a partir de la asunción de Javier Milei en la Argentina.

El Mercosur es el único proceso de integración regional sudamericano que ha sobrevivido con pies más firmes a los sucesivos embates de proyectos contrarios a la unidad continental de este territorio. Lo ha hecho, en cada momento, a partir de una cierta metamorfosis, funcional a su continuidad. Además, y no por ello menos importante, ha creado una red de intereses que hace más difícil su desmantelamiento absoluto. El ingreso reciente de Bolivia parecería ser una nueva fortaleza del bloque. Habrá que esperar un tiempo para ver si es el germen de una nueva metamorfosis que lo convierta en un espacio económico y político cada día más acabadamente sudamericano, o si se mantendrá el statu quo. A priori, el ingreso de Bolivia parecía fortalecer las posiciones intrabloque más propensas a impulsar y consolidar una integración productiva que tenga como horizonte la creación de cadenas regionales y la generación de mayores capacidades productivas y tecnológicas propias. Es decir, a priori parecía esperarse un actor más en el bloque en rechazo de una apertura ciega. Sin embargo, el acompañamiento en la última Cumbre por parte del presidente Luis Arce del planteo uruguayo de avanzar rápidamente hacia un acuerdo con China no puede sino dejar un interrogante al respecto. También genera incertidumbre el tema de cómo hará Bolivia para cumplir con los acuerdos mercosureños relativos al arancel externo común, y a la vez formar parte de la Comunidad Andina de Naciones. El planteo del presidente Luis Arce de que su país anhela ser un país bisagra entre los distintos procesos de integración tiene sentido político y geopolítico pero choca con la normativa y la historia del Mercosur. Al mismo tiempo que lo fortalece, puede dar pie a tendencias centrífugas. De aceptarse una situación híbrida en Bolivia, ¿por qué no lo reclamarían también Uruguay o Paraguay? El tiempo dará la respuesta sobre cuáles son las implicancias de estas transformaciones, en un contexto que, a partir del cambio en la Argentina, implicará intentos de revisiones y planteos sobre los cuales sobran dudas aún.

Asimismo, hace ya más de una década el bloque adolece de lo que la CEPAL ha denominado ahuecamiento productivo y comercial, es decir, la disminución y pérdida de dinamismo del comercio intrazona, una cada vez mayor primarización de la canasta exportadora de los Estados partes (fortalecida justamente por lo anterior) y una dificultad para generar conjuntamente mayor valor agregado y capacidades productivas y tecnológicas que permitan escalar en las cadenas de valor. El propio presidente Lacalle Pou lo ha planteado sin eufemismos en la última Cumbre. “Tengo déficit comercial con Argentina, Brasil y Paraguay”, afirmó. La misma CEPAL, sin embargo, respaldada por colmadas bibliotecas heterodoxas, deja claro que la respuesta a este problema y, sobre todo, a la cuestión del desarrollo, no se encuentra en una liberalización a ultranza ni en acuerdos de libre comercio asimétricos que restrinjan aún más los márgenes de política y profundicen las brechas de desarrollo.

Mientras esto acontece, la disputa geopolítica global se instala en la región sin disimulo. De las tierras raras al litio, de segmentos del capital a puertos y mares, China, EE.UU. y la Unión Europea, principalmente, con matices, convierten nuevamente a América Latina en un territorio con fronteras “imperiales” movibles, como alguna vez planteó el dominicano Juan Bosch en su maravilloso libro Caribe, frontera imperial. Esas fronteras hoy ya no son solo territoriales, sino comerciales, tecnológicas, y hasta de valores, según las narrativas que predominen en cada caso.

En este contexto de altísima tensión global está en juego un atributo de la región que no parecía estar en cuestión hasta hace poco: la paz. Esta geografía es hoy territorio de un conflicto que tiene larga historia, pero que ha escalado a un nivel sin antecedentes: el conflicto entre Guyana y Venezuela, por el cual en la última Cumbre del Mercosur que tuvo lugar el 7 de diciembre se ha expresado enorme preocupación. Este conflicto, un resabio colonial más en el mundo que, como todos ellos, sigue generando tensiones en el presente, puede llevar al riesgo de quebrar lo más preciado que tiene nuestra región, como decíamos: el ser una zona de paz. E, incluso, favorecer la intervención de la potencia en declive en estas tierras. ¡Es el petróleo, stupid!

Mercosur, quo vadis?

Hablar de un mundo de bloques, más allá de la relativa permeabilidad de las fronteras de cada uno de ellos, de su superposición o de su mayor o menor cohesión interna, ya parece inapelable.

Más allá de este presente global y por diversas razones, entre ellas su carácter periférico y dependiente, nuestra región tiene el ideal de unidad continental como uno de los elementos centrales de su pensamiento político y social propio. Ha habido múltiples proyectos en ese sentido.

Los desafíos son gigantes, como mínimo: una inserción internacional de la región que implique una ampliación de los márgenes de autonomía; la reducción de las brechas de desarrollo con otros países o bloques y de las asimetrías intrazona; y, hoy, la preservación de la paz. Ello requiere una integración robusta, consciente de sí, de su lugar en el mundo, y la construcción de una mirada geopolítica propia. Me detengo un minuto aquí para cuestionar la mirada acerca de que un acuerdo de libre comercio con la Unión Europea sería una buena estrategia para “escapar” de la disputa entre EE.UU. y China, como planteó el expresidente Alberto Fernández en la última cumbre del Mercosur, un pensamiento habitual en ciertos sectores del denominado progresismo sudamericano. Esta afirmación es inconsistente por motivos que llevaría otro artículo desarrollar, y responde fundamentalmente a la mirada geopolítica y a los intereses europeos.

El reciente triunfo de Javier Milei en la Argentina parece hoy debilitar el escenario que planteamos como deseable, de fortalecimiento no solo de la integración sino de una mirada soberana de la misma y en pos del desarrollo regional con inclusión. Es nuestra responsabilidad, sin embargo, plantearlo. Ni el dogma del liberalismo económico, ni alineamientos geopolíticos automáticos, ni la renuncia a espacios (como los BRICS) que favorecen la negociación colectiva de cuestiones que son centrales para avanzar en aquel sendero; nada de eso nos llevará en la dirección correcta.

Se vuelve urgente, en este sentido, fortalecer todos los espacios de pensamiento, formación y discusión política que pongan estas cuestiones en blanco sobre negro y contribuyan con la construcción de miradas propias, y de escenarios alternativos, siempre complejos pero viables. De ninguna manera, frente a tamaños desafíos, se habrá de aceptar la narrativa de ausencia de alternativas. El fin de la historia nunca llegó. Esta sigue siendo escrita por los pueblos, cada día.

- Mariana Vázquez, Politóloga por la Universidad de Buenos Aires. Profesora Adjunta de la Universidad de Buenos Aires y de la Universidad Nacional de Avellaneda – Miembro del Grupo de Reflexión y Prospectiva sobre la Política Exterior “Integración y Soberanía” y del Observatorio del Sur Global. Forma parte del Plan Fénix.

^{Voces en el Fénix - 1 de diciembre de 2023}