Las iniciativas que promueven impuestos progresivos o reformas de los mecanismos de fiscalización e investigación vigentes encuentran fuerte resistencia por parte de los sectores más concentrados de la economía.

Desde los inicios de la conformación del Estado nacional, las características “fundacionales” del sistema tributario argentino fueron la tenaz resistencia de la elite con capacidad contributiva a cumplir con sus obligaciones fiscales y a aceptar esquemas tributarios más equitativos, la debilidad del Estado y de las administraciones tributarias frente al desafío que planteaban los altos niveles de evasión, así como el hecho de recurrir muy tempranamente al endeudamiento externo antes que a la búsqueda por recaudar en el país los recursos fiscales necesarios (Gaggero y Grasso, 2005).

Uno de los principales argumentos en contra de cualquier reforma tributaria progresiva es la elevada presión tributaria de la Argentina. Este es uno de los mitos que se ha logrado instalar desde los inicios de la historia de nuestro país y que, sobre todo, resulta falaz para los grandes grupos económicos y grandes fortunas de la Argentina. Primero, porque la presión tributaria en la Argentina es acorde a los parámetros internacionales. Según los datos de la OCDE, en 2020, la presión tributaria de nuestro país (la recaudación tributaria como porcentaje del PIB) fue del 29,4%, quedando por debajo del promedio de la OCDE, de 33,5%, y por debajo de la de Brasil, equivalente a 31,6%. En 2021 la presión tributaria neta total se redujo aún más, resultando en un 28,8%. Segundo, para los grandes grupos económicos argentinos transnacionalizados y empresas multinacionales cuyas controlantes se ubican en el exterior, así como para las familias más adineradas de la Argentina, muchas de ellas asociadas a estas grandes firmas, la presión tributaria no suele ser la misma que para el resto de la sociedad, ya que logran minimizar su carga tributaria a través de maniobras de planificación fiscal abusiva y trasladando sus capitales al exterior. Tercero, la estructura del sistema tributario argentino es fuertemente regresiva, impactando en mayor medida sobre quienes tienen menor capacidad contributiva, tendencia que se vio agudizada en los años de la gestión de la Alianza Cambiemos.

Evasión y elusión

La planificación tributaria agresiva o abusiva es una práctica expandida, que incluye la explotación de convenios tributarios y vacíos legales en la legislación tributaria, la utilización de guaridas fiscales y múltiples maniobras de elusión fiscal de personas y empresas, tales como la constitución de empresas fantasmas o estructuras jurídicas variadas con la finalidad de evitar el pago de impuestos y la manipulación de los precios de transferencia (de las operaciones intragrupo). Las familias ricas y las más grandes empresas suelen contar con múltiples asesores financieros, contables, impositivos y legales, que proporcionan esquemas complejos y estructuras sofisticadas en guaridas fiscales que permiten reducir la carga tributaria.

El informe “Estado de la Justicia Fiscal 2021”, a noviembre de 2021, elaborado por un conjunto de organizaciones que promueven la justicia fiscal, a saber: la Alianza Global para la Justicia Fiscal, Public Services International y Tax Justice Network, estima una pérdida de recaudación impositiva anual para la Argentina de cerca de 1.300 millones de dólares anuales, debido al abuso tributario corporativo y a la evasión fiscal de riqueza financiera colocada en guaridas fiscales. Las estimaciones de Alex Cobham y Petr Janský (2017) arrojan una pérdida de 21.400 millones de dólares por año en Argentina en materia de recaudación impositiva en razón del desvío de ganancias de empresas multinacionales.

Contrastando información pública de distintos organismos oficiales, se puede inferir que existe una buena porción de activos no declarados en el exterior de propiedad de residentes locales. Si bien no es posible conocer con certeza qué porción de activos externos no es declarada por parte de personas físicas y jurídicas en sus declaraciones juradas impositivas, los datos de AFIP muestran que los bienes en el exterior declarados por personas físicas y empresas representan cerca de una cuarta parte de lo estimado por el INDEC en activos externos del sector privado (no financiero).[1]

Según el INDEC, la Argentina tiene una posición neta acreedora frente al resto del mundo, es decir que los argentinos (sector privado y público, financiero y no financiero en conjunto) poseen más activos externos que pasivos externos, lo cual resulta una paradoja frente al escenario actual de endeudamiento externo insostenible. A diciembre de 2021, la economía argentina registró una sobrada posición de inversión internacional positiva de U$S122.117 millones. Ello se explica porque el sector privado (no financiero) de Argentina posee un enorme caudal de activos externos, U$S360.000 millones en 2021, según INDEC (o 431.000 millones de dólares de activos externos hasta el año 2019, según estimaciones alternativas a la oficial).

Asimismo, el régimen de “sinceramiento fiscal” (blanqueo) de empresas y personas físicas durante el gobierno de Mauricio Macri alcanzó los 116.800 millones de dólares exteriorizados, de los cuales 93.300 millones correspondían a bienes en el exterior. Esa cifra no se vio reflejada en las estadísticas del stock de activos externos del sector privado que publica el INDEC, ni en las estadísticas sobre declaraciones juradas que publica la AFIP, es decir que ambas podrían estar subestimadas.[2]

Regresividad

Por otro lado, el sistema tributario argentino es altamente regresivo, dado que la mayor parte de la recaudación es explicada por impuestos al consumo, que gravan en mayor proporción a aquellos que tienen menor capacidad contributiva. Los hogares del decil con menos ingresos –el 10 % más pobre– poseen una presión tributaria superior, es decir tasas impositivas efectivas superiores que el decil más rico –el 10 % de hogares de mayores ingresos– (Gaggero y Rossignolo, 2011).

La regresividad del sistema tributario argentino se evidencia, entre otras cosas, en la preponderancia histórica de los impuestos indirectos sobre bienes y servicios. La centralidad del Impuesto al Valor Agregado en la recaudación nacional y del impuesto a los Ingresos Brutos en los gobiernos provinciales (Gómez Sabaini y Rossignolo, 2009) son características sobresalientes del sistema tributario que se mantienen históricamente, en paralelo a la baja participación de los impuestos que gravan el patrimonio y la renta sobre las personas y empresas de mayor capacidad contributiva.

En la Argentina, el 48% de los ingresos tributarios provinieron de impuestos sobre bienes y servicios en 2021, según la información de la Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal del Ministerio de Economía, mientras que, en los países OCDE el porcentaje promedio representaba el 32,6% en 2019.[3] Asimismo, en 2021, el Impuesto sobre los Bienes Personales representaba el 2% de la recaudación y los impuestos provinciales sobre la propiedad equivalían al 3,6% de la presión neta total. A lo largo de la historia argentina, la importancia de los impuestos al patrimonio ha sido insignificante, a pesar de ser estos los tributos reconocidos por excelencia como los mejores distribuidores de riqueza.

Las políticas económicas y las reformas tributarias implementadas en el período 2016-2019 agudizaron aún más la regresividad del sistema e impactaron sobre los recursos fiscales. En esos años el sistema tributario argentino perdió capacidad recaudatoria y aumentó su regresividad. Entre 2015 y 2019 la recaudación cayó un 18 % en términos reales y la presión tributaria neta total también se redujo, pasando del 31,5% en 2015 al 28,2% en 2019.

Según los datos del Ministerio de Economía, la participación de los impuestos con carácter progresivo –tales como el Impuesto a las Ganancias y el Impuesto sobre los Bienes Personales, que cuentan con escalas que discriminan de acuerdo con la capacidad económica de los contribuyentes– cayeron fuertemente en el período 2016-2019. El Impuesto a las Ganancias pasó de representar el 24,8 % sobre la recaudación nacional en 2015 al 21,8 % en 2019 y el Impuesto sobre los Bienes Personales pasó de 1,2 % en 2015 a 0,6 % en 2019. Al mismo tiempo, la participación de impuestos regresivos aumentó, como el Impuesto al Valor Agregado (IVA), que pasó de representar un 28,2 % de la recaudación en 2015 al 30,5 % en 2019. Ello considerando que es un impuesto sumamente regresivo porque grava al consumidor final, incluyendo a los sectores más expuestos a vulnerabilidad.

Propuestas para una reforma tributaria progresiva

Existen dos aspectos clave para impulsar una reforma tributaria progresiva e integral: la búsqueda de progresividad del sistema tributario, teniendo en cuenta el nivel de capacidad contributiva de los individuos y empresas; y el combate de la evasión y elusión fiscal de las empresas multinacionales y personas de alto patrimonio, que ha sido una problemática recurrente en la historia de nuestro país.

En segundo término, es crucial analizar los problemas de la tributación internacional. Buena parte de la elusión fiscal se apoya en la internacionalización de las operaciones, con el objetivo de dificultar el rastreo y control de los activos financieros, debido a que los Estados poseen limitadas capacidades de supervisión en el ámbito internacional. La internacionalización se apoya fundamentalmente en la opacidad del sistema financiero y tributario internacional, que otorga un rol central a las guaridas fiscales, estructuras societarias e instrumentos opacos que permiten ocultar a los beneficiarios finales, la confidencialidad, y el asesoramiento de expertos que posibilitan la comisión de las maniobras, otorgándoles apariencia de legalidad.

En esta línea, algunos aspectos fundamentales que debería incluir una reforma tributaria doméstica podrían ser:

• Aumentar la progresividad del Impuesto a las Ganancias y del Impuesto sobre los Bienes Personales. Impulsar un incremento significativo de las alícuotas para las mayores escalas de ingresos y bienes, y una ampliación de las escalas.
• Recuperar el impuesto a la ganancia mínima presunta, destinado a gravar los activos de las empresas y a los titulares de inmuebles rurales. Para ello, además se deben revaluar las valuaciones fiscales de las grandes extensiones de tierra.
• Recuperar el impuesto a la herencia con carácter nacional o a la transmisión gratuita de bienes.
• Promover la revisión de toda la legislación tributaria en línea con el criterio de la realidad económica, que establece la preeminencia de la significación económica por encima de las formas jurídicas.
• Adoptar el criterio de grupo económico, en lugar del de plena competencia o entidad separada (arm’s length), que es el que actualmente permite que las entidades vinculadas de las empresas multinacionales se consideren entidades separadas. Para ello, es necesario reformar el aspecto referido a la vinculación económica en la ley de impuesto a las ganancias, la ley de inversiones extranjeras y la ley general de sociedades, entre otras.
• Establecer un listado de jurisdicciones opacas, más allá de lo que prevé actualmente la legislación, que es insuficiente, y establecer controles especiales para las personas y empresas que operen con esas jurisdicciones.
• Promover un impuesto especial a las operaciones con entidades en jurisdicciones opacas.
• Impulsar la ampliación del registro de beneficiarios finales; incorporar la obligatoriedad de informar toda la cadena de control de los grupos económicos.
• Ampliar los acuerdos de intercambio de información automático con los países que representan los principales destinos de los flujos financieros originados en el país.
• Impulsar una reforma para aumentar la tributación local de las empresas que brindan servicios digitales (de la economía digital).
• Armonizar la normativa de secreto fiscal, bancario y bursátil de acuerdo con los nuevos paradigmas de transparencia y acceso a la información pública. Eficientizar el intercambio de información con secreto entre los distintos organismos de control especializados, así como en el ámbito del poder judicial.

En el plano global, existen variadas acciones que deben impulsarse, como la creación de registros públicos de beneficiarios finales que nutran un registro único; la ampliación del intercambio automático de información financiera, para que involucre todo tipo de instrumentos y estructuras jurídicas; la creación de un registro global de activos (Andres Knobel, 2019); la conformación de una autoridad tributaria global que permita democratizar las decisiones en la materia, que actualmente son adoptadas en el marco de la OCDE donde tienen un peso decisivo los países centrales; la adopción de sanciones para los países que no cumplan sus compromisos en materia de transparencia; la adopción del criterio de grupo económico en lugar del de entidad separada (arm’s length) avalado por la OCDE; el debate sobre el actual funcionamiento del secretismo bancario a nivel global.

La opacidad global profundiza la regresividad que ya existe en el sistema tributario doméstico y promueve la fuga de divisas, con la consecuente pérdida de recursos fiscales y demás efectos dañinos sobre la estructura social. Por ello, en simultáneo al fortalecimiento del sistema tributario y financiero local y de la política cambiaria y de control de capitales doméstica, urge desarrollar una agenda alternativa de propuestas de regulación global desde la perspectiva de los países periféricos, sin perder de vista que estos pierden invaluables recursos que drenan a los países centrales.

Referencias bibliográficas

Gaggero, J. y Grasso, F. (2005) La cuestión tributaria en argentina la historia, los desafíos del presente y una propuesta de reforma. CEFID-AR. Julio de 2005.
Alex Cobham y Petr.Janský, Global distribution of revenue loss from tax avoidance. Re-estimation and country results. WIDER Working Paper 2017/55. United Nations University. UNU-WIDER. ICTD, (marzo de 2017).
Gaggero, J. y Rossignolo, D.(2011) Impacto del presupuesto sobre la equidad. Documento de Trabajo Nº 40. CEFID-AR.
Gómez Sabaini, J. y Rossignolo, D. (2009): “Argentina. Análisis de la situación tributaria y propuestas de reformas impositivas destinadas a mejorar la distribución del ingreso”, OIT oficina Buenos Aires.
Andres Knobel (2019) Pilot study for a UK Asset Registry. An assessment of available asset ownership information. ICRICT. Diciembre de 2019. Disponible en: https://www.icrict.com/icrict-documentspilot-study-for-a-uk-asset-registryphase-1

Notas:

1. [1] Las estadísticas de la AFIP muestran que las personas y sucesiones indivisas declararon activos en el exterior cercanos a U$S72.500 millones al 31/12/2019. En lo que respecta a las personas jurídicas, la derogación de la ley del Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta en el año 2016, con vigencia a partir de 2019, trae problemas para conocer la porción de activos en el exterior que detentan las empresas. Hasta el 2016, último dato disponible en AFIP en lo referido a este impuesto, las empresas declararon bienes en el exterior por un monto cercano a U$S9.000 millones. En total, entre activos externos de empresas y personas humanas rondarían los U$S81.000 millones, cifra muy lejana a las estadísticas de INDEC de activos externos (que en 2019 eran de U$S334.700 millones).
2. [2] Los funcionarios de AFIP de aquel entonces informaron que la base imponible de Bienes Personales, solo en lo relativo a bienes en el exterior, aumentó, gracias al blanqueo, de U$S19.000 millones a U$S113.000 millones, casi 500%. Sin embargo, los datos que publicó la AFIP para los años 2016 y 2017, alcanzaron cerca de U$S78.000 y U$S84.000 millones, respectivamente. En cuanto al INDEC, los activos externos (del sector privado no financiero) pasaron de U$S232.000 millones en 2015 a U$S235.000 millones en 2016 y U$S 266.000 millones en 2017.
3. [3] Véase https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=RS_GBL

- Magdalena Rua, Contadora Pública por la Universidad de Buenos Aires. Magíster en Economía Política (FLACSO) y Máster en Asesoramiento Financiero por la Universidad de Barcelona. Doctoranda en Desarrollo Económico (Universidad Nacional de Quilmes). Profesora en la UBA, FLACSO, UNQ y UNDAV.

^{Voces en el Fénix Nº 90 - junio de 2023}