Actualmente el tema de las políticas sociales domina el centro de las campañas electorales y de la elaboración de políticas. Es lógico: junto con el sistema impositivo, son un vehículo fundamental de distribución y redistribución de ingresos y riqueza. Así, visibilizan el sentido comunitario de la sociedad (en lo básico de lo que es común a sus miembros) y dan forma a la distribución del esfuerzo fiscal que ella hace. Concretamente: ¿cuánto se destina a qué miembros y cómo se financia?

En Argentina, desde 2003 no han cesado las transformaciones de las dos políticas (impositivas y sociales), y probablemente seguirá siendo así durante el próximo gobierno. A continuación examinamos esquemáticamente un componente principal de las políticas sociales: el sistema de seguridad social, en particular respecto de adultas y adultos mayores (AM) y de niños, niñas y adolescentes (NNA). 

¿Por qué esos dos grupos? Porque los modos en que las sociedades abordan las dos “puntas” de la vida muestran su responsabilidad y fortaleza (o debilidad) institucional y ética. Para eso, señalamos las características de las políticas e instituciones que recibió  la Alianza Cambiemos en diciembre de 2015 y las que deja como legado a su sucesor (y a la sociedad en su conjunto). Entre 2015 y 2019 se impulsó un cambio estructural en la seguridad social, caracterizado por la tendencia a conservar –y aún, a ampliar- la proporción de población cubierta (la llamada cobertura horizontal) bajo las siguientes condiciones:

1. Se hizo más regresiva la distribución, pues se redujo drásticamente la cobertura vertical o capacidad de los beneficios de satisfacer necesidades y porque se introdujeron cambios en el financiamiento, que afectaron la sostenibilidad del sistema, que redujeron los costos empresarios, aumentándolos sobre la sociedad).

2. Se vivió una verdadera ofensiva contra los valores de cierto igualitarismo con que se había investido a la seguridad social. El camino fue la celebración de un contributivismo excluyente (anti solidario y pseudo piadoso), que nutrió a una estructura más desigual y desigualadora, que explícitamente cuestionó el principio del derecho a la protección y la seguridad, sustituyéndolo por el del mérito de algunos, y la inferioridad de otros (en la línea del “asistencialismo recargado” , como en este mismo suplemento lo aludió Roxana Mazzola).

Veamos las principales intervenciones.

Población cubierta

* Marzo/2016: se duplicaron los topes de ingresos para acceder a las asignaciones familiares (AF) contributivas. Eso amplió significativamente el número de beneficiarios (hasta entonces, asalariados formales)

* Abril/2016: se incorporó a los monotributistas de categorías medias y bajas al régimen de AF, lo que trajo otra notable expansión. Sin embargo, de facto se combinaron dos lógicas, al disponerse prestaciones contributivas (como las de asalariados formales), pero sólo algunas, como en la Asignación Universal por Hijo (AUH).

* Mayo/2016: la ley ómnibus 27.260 creó un beneficio no contributivo, la “Pensión Universal para adultos mayores” (PUAM), que asigna un ingreso a los/las AM de 65 años y más que no reúnen los requisitos contributivos para jubilarse (30 años de aportes), anunciando a la vez el final de las moratorias. Ese nuevo beneficio posterga cinco años la edad desde la cual las mujeres obtienen protección, no da derecho a pensión y es incompatible con todo otro beneficio de la seguridad social para los AM (por ejemplo, pensión por fallecimiento del/la titular). Además, su pretendida universalidad fue vaciándose a medida que se ponían nuevos requisitos para la PUAM (criterios socioeconómicos no presentes al inicio).

* Julio/2017: con recursos del Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Sistema Previsional (decreto 516/2017), la Anses amplió los créditos a distintos titulares, extendiendo el programa de créditos personales para jubilados y pensionados Argenta existente desde julio 2012. El relanzamiento de la línea crediticia incluyó también a titulares de la PUAM, de pensiones no contributivas, de la AUH y de las AF por Hijo, con tasas de interés que oscilan entre el 35,5-48,0 por ciento, según tipos de titulares y número de cuotas (entre 24 y 60 meses).

Alcance de los haberes

* Junio/2016: la misma Ley 27.260 creó el Programa de Reparación Histórica (PRH), de cara a corregir liquidaciones iniciales o a actualizar haberes previsionales, en litigio por mala liquidación. Mayoritariamente, los destinatarios estuvieron entre los deciles más altos de ingreso, lo que amplió las diferencias en el conjunto. El monto de la PUAM se fijó en un 80 por ciento del haber mínimo, baja del piso de ingresos que profundizó el efecto desigualador anterior.

* Diciembre/2017: el haber mínimo previsional se estableció en el 82 por ciento del salario mínimo, garantizado sólo a quienes hayan aportado 30 años completos. Quedan fuera cerca de 3 millones de beneficiarios ingresados por moratorias.

* Mientras, para reducir el gasto se modificó a la baja la fórmula de movilidad jubilatoria sancionada en 2008. Ello afectó a los beneficios de las AF y de la AUH, incluidos en la misma movilidad.

Sustentabilidad

* La ley 27.260 creó un régimen extraordinario de “sinceramiento fiscal” para bienes no declarados ante la AFIP. Se anunció que los fondos solventarían el pago de las deudas.

* Diciembre 2017: a través de una Reforma Tributaria, se redujeron aportes patronales, sin distinción por el tamaño de las empresas. Según estimaciones de Beccaria y Maurizio, con ello para 2022 la Anses perderá ingresos equivalente a 1 por ciento del PIB.

¿A cuántos y a quiénes llegaba y llega la protección?

El punto 1 muestra que las medidas inequívocamente se dirigieron a expandir la cobertura. Observemos la proporción de población de los dos grupos que no estaba cubierta por beneficios institucionalizados al inicio y cierre del período: 11 por ciento de AM no tiene cobertura en 2019, contra el 15,5 por ciento en esa situación en 2015. 

La evolución en NNA es similar: el 17 por ciento no está cubierto en 2019, contra el 23 por ciento relevado en 2015. Pero ¿y la fortaleza y reconocimiento de las instituciones de protección? Según fuentes diversas (y con las prevenciones a que obliga un uso liberal de ellas), se sabe que en 2014 aquella contracara del 84,5 por ciento de AM protegidos contaba con un aplastante 98,2 por ciento de beneficios del régimen contributivo, el más apreciado y respetado. En cambio, en 2019 hay una tendencia creciente de la PUAM en la cobertura de AM: los beneficiarios de ella se duplicaron desde principios de 2018; y las proyecciones de la Anses indican que hacia 2050 la cobertura del SIPA sería del 51 por ciento y la de la PUAM, del 44 por ciento.

¿Cuánto protegía y cuánto protege?

Sin duda, en términos materiales la mayor pérdida experimentada está en el alcance o la suficiencia de las prestaciones; también es la dimensión de mayor desigualdad en la seguridad social, lo que vale para jubilaciones y pensiones y para AF.

Los datos de registros indican que la evolución del haber mínimo y medio del sistema previsional ha sido casi idéntica, aunque se ve una leve mejora del haber medio hacia mediados de 2017, al efectivizarse el PRH (ya dijimos que alcanzó sólo a un grupo de beneficiarios, y de ingresos mayores). Pero desde diciembre del mismo año, y como consecuencia de la reforma de la movilidad, por un lado, y de la disparada inflacionaria, por otro, la pérdida del haber real es constante en las dos modalidades (medio y mínimo). Aunque se instituyeron movilidades trimestrales, los haberes ya no volverían a “empatar” con la inflación; de hecho, sus pérdidas oscilan entre 4 por ciento para el haber medio y 15 por ciento para el haber mínimo.

Algo similar ocurre con la AUH, en la que concentramos el análisis de la situación de NNA, con una diferencia: la pérdida de capacidad adquisitiva es constante desde diciembre de 2017 y durante todo el 2018, pero hay una mejora sustantiva en enero 2019, que va diluyéndose con el correr de los meses. ¿La razón? Se habían adelantado todos los aumentos a marzo de ese año. Así, las familias que recibían AUH tuvieron un refuerzo significativo en los primeros meses, que fue perdiéndose a medida que la inflación devoraba los ingresos.

Desigualdad, asistencialización y ¿sostenibilidad?

La segunda gran transformación está en los sentidos y valores del proceso 2015-2019. Si acordamos en que la seguridad social es vehículo y expresión de las pretensiones y acuerdos distributivos de una sociedad: ¿qué es lo que ésta espera, exige y está dispuesta a respaldar en materia de redistribución de ingresos y de calidad de vida compartida?

El período 2015-2019 muestra el terreno ganado por la idea del mérito y esfuerzo individuales y la crítica tajante a su inversa, la de la redistribución de recursos de distinto tipo. Desde el inicio esa fue una línea explícita de las propuestas gubernamentales, en particular las que hacen al sistema previsional: los rangos se distanciaron, y se crearon nuevos beneficios con estatus inferiores, instalados en el campo y los valores de una asistencia de-ciudadanizadora.

Modificar ese panorama requiere la combinación de medidas dirigidas a proteger los ingresos (para los cuales el proceso inflacionario es una verdadera tragedia); al financiamiento (fortaleciendo la recaudación vía las contribuciones específicas y las generales, según el sistema tributario); a las diferencias entre los beneficios y, por lo tanto, a la existencia de regímenes especiales, por enumerar sólo algunas. 

Pero una transformación de largo plazo impone reconocer que la pretensión de diferenciación creciente expresa el anhelo y la demanda de una parte muy importante de la sociedad. En el límite, podemos decir que la búsqueda de mayor igualdad es una iniciativa de grupos técnicos: las fervorosas movilizaciones sociales estuvieron menos motivadas por ella que por la defensa de derechos grupales adquiridos. 

Abrir ese debate, pugnando por una concepción más amplia de protección y seguridad, es una tarea de máxima importancia. Y aunque no sea la única, volcar las expectativas sociales hacia una solidaridad más igualitaria es una condición necesaria para “otra” sustentabilidad: la que todo sistema de políticas reclama en términos de apoyo social y legitimidad.

- Autores, Equipo de Seguridad Social – Instituto del Conurbano. Universidad Nacional de General Sarmiento. Autores/as del libro Protecciones y (des)protecciones (III): La Seguridad Social en el nivel territorial (Universidad Nacional de General Sarmiento).

^{Suplemento CASH de página/12 - 17 de noviembre de 2019}