El resultado electoral disparó inmediatamente discusiones sobre sus causas. Una de las más importantes tiene como centro el desempeño económico, la situación social y las políticas implementadas por el gobierno argentino frente a la pandemia que provocó el COVID-19. ¿Cómo analizamos el desempeño del gobierno frente a la pandemia? ¿Fue activo o pasivo? ¿Gastó mucho o poco? ¿Cuánto preocupó por atenuar el fenomenal doble shock, a la vez de oferta y demanda en la economía y el mercado de trabajo, al mismo tiempo que tuvo la enorme tarea logística de adecuar el sistema de salud? Una manera de responder estas preguntas con un parámetro medianamente objetivo es trazar una perspectiva comparada. En un estudio de reciente publicación analizamos las políticas sociolaborales para mitigar los efectos del COVID-19 en la Argentina, Brasil, México y Chile durante 2020 y principios de 2021 para que la comparación nos permita indagar las principales razones del desempeño económico y socio-laboral.

El resumen del análisis comparado indica que Argentina fue el más activo en cuanto a políticas de contención en el mercado de trabajo formal (tanto en términos regulatorios como de gasto) y el segundo después de Brasil (donde las medidas compensatorias fueron empujadas por el Congreso más que por el Poder Ejecutivo) en cuanto al volumen de políticas destinadas a compensar al sector de trabajadores informales. Asimismo, un análisis comparado de los principales indicadores macroeconómicos en estos países al inicio de la pandemia (crecimiento previo, déficit financiero, inflación, deuda y desempeño externo) revela que la Argentina tenía los peores indicadores en diciembre de 2019, es decir, en el momento cero de la pandemia. En síntesis, los datos comparativos con Brasil, Chile y México indican que, si combinamos las prestaciones orientadas tanto al sector formal como al informal, Argentina se ubicó en el tope de la región, partiendo de la peor situación macroeconómica.

Las políticas sociolaborales en el mundo frente al COVID-19

El 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud declaró el COVID-19 como pandemia. Casi simultáneamente un fenomenal shock de oferta y demanda a la vez comenzaría a recorrer el planeta, tomando primero Europa y los países desarrollados, y poco después América Latina. Lo novedoso del fenómeno y la naturaleza de la enfermedad en cuanto a su transmisibilidad y dificultad de detección, hicieron que el cierre de fronteras, actividades sociales, de servicios e industriales y cuarentenas más o menos prolongadas, emergieran como la principal forma de respuesta a la pandemia por parte de los gobiernos en todos los niveles.

¿Cómo respondieron los países a semejante shock externo en el terreno de las políticas de compensación en el mercado de trabajo? El menú general de policías sociolaborales para combatir los efectos de la pandemia en los países desarrollados consistió básicamente en subsidios al salario para trabajadores empleados, créditos subsidiados a las empresas, fortalecimiento de los fondos de desempleo y transferencias monetarias directas a los sectores más vulnerables.

Con todo, los países tradicionalmente más liberales y desiguales (EE.UU. y Reino Unido, por ejemplo) optaron por proteger a las firmas con créditos preferenciales o subsidios directos, facilitando los despidos de trabajadores. A la vez fortalecieron las transferencias por desempleo para los nuevos desocupados. En estos países, el entorno de baja regulación y costos de los despidos masivos, facilitó las bajas laborales, especialmente una vez que los esquemas acotados de retención/subsidio del empleo caducaron. En los países más regulados e igualitarios de Europa continental (Alemania, Austria, países nórdicos) por el contrario, la protección a los trabajadores con empleo relativa a las firmas fue mucho mayor, esencialmente mediante regulación de los despidos y subsidio al salario de los puestos de trabajo vigentes. En estas economías más igualitarias, no sólo el apoyo salarial al empleo existente fue más grande y extenso en el tiempo (frente a mejoras más marginales en las prestaciones por desempleo) sino que, complementariamente, el entorno institucional, con sus requisitos burocráticos para concretar despidos masivos, también desincentivó la opción empresaria por la pérdida de empleo La principal consecuencia de estas estrategias alternativas no es difícil de apreciar: el desempleo aumentó sensiblemente en los países más liberales (se triplicó en EE.UU. al comienzo de la crisis hasta llegar cerca del 15%) mientras que se mantuvo relativamente estable en países de Europa continental como Alemania.

Las pandemia y las respuestas sociales: Argentina y América Latina

Las respuestas sociolaborales a la crisis de COVID-19 en América Latina han sido mucho más variadas y diversas que en los países centrales. No existe un marco general de políticas donde las diferencias residan en el énfasis en una u otra, o en su implementación, como en el mundo desarrollado. México, por ejemplo, casi no aplicó políticas sociolaborales compensatorias. En el polo opuesto, Argentina estableció un programa muy abarcativo de subsidio al salario en el empleo formal, recalibró momentáneamente los programas de transferencia condicionada a los sectores más vulnerables establecidos en la década de 2000 e innovó con programas novedosos de ayuda a los sectores de cuentapropistas y trabajadores informales. En el medio, los diferentes países idearon variados mecanismos de sostenimiento tanto del trabajo formal como del no registrado.

La estrategia sociolaboral Argentina se caracterizó por una variedad y alto volumen de políticas destinadas al sector formal y un repertorio sustancial para compensar a la población informal. La negociación e implementación conjunta entre el Estado, los sindicatos y las organizaciones empresarias de aspectos centrales de las políticas de compensación en mesas concertación tripartitas se asemeja (en lo que hace al sector formal) a las estrategias de los países más igualitarios de Europa. En otras palabras, Argentina optó por apoyar el empleo existente más que subsidiar desempleados, financiando directamente el salario de los trabajadores, y no sólo a las firmas.

Ejemplos de ello fueron el Programa de Asistencia al Trabajo y la Producción (ATP), posteriormente remplazado por el REPRO II (Recuperación Productiva), destinado a las actividades económicas más afectados por la cuarentena, que complementó el ingreso de los trabajadores privados con hasta dos salarios mínimos en aquellas empresas con una caída de facturación determinada. De alcance amplio a todas las actividades y establecimientos cerradas por el distanciamiento social duró nueve meses, constituyó una forma de subsidio directo al salario con una tasa de reemplazo (50%) levemente superior a la brasileña y benefició a aproximadamente un millón y medio de trabajadores. El ATP fue complementado con los “acuerdos de suspensión” contemplados en la legislación laboral argentina, firmados entre el gobierno, la CGT y la UIA por los que las suspensiones de trabajadores tendrían un umbral mínimo del 75% del salario neto. El gobierno aceitó estos acuerdos con reducciones a las cargas sociales a las empresas. En aquellas actividades que combinaron ATP con acuerdos de suspensión (la mayoría de las formales sometidas a distancia social), el empresario de hecho pagó alrededor del 20% del sueldo neto en los meses críticos de la pandemia. Este esquema se vio incentivado por la prohibición formal de despidos y suspensiones unilaterales (acordada entre el gobierno y la CGT) decretada el 31 de marzo y prorrogada hasta 2021.

En relación al sector informal, Argentina fue testigo de una política intensa de transferencias de dinero y de alimentos. En primer lugar, reforzó mediante un único pago de 46 dólares (un tercio del subsidio original) los PTC existentes, Asignación Universal por Hijo (AUH) y Asignación por Embarazo (AUE) que benefician alrededor de 4 millones de personas. En segundo lugar, introdujo un programa nuevo, el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE), una transferencia no contributiva que otorgó 115 dólares a trabajadores informales de bajos ingresos, a las categorías más bajas de monotributistas registrados ante la agencia impositiva y a trabajadores independientes. El IFE se pagó en Abril/Mayo, Junio y Agosto de 2020. Las condiciones flexibles de acceso permitieron la cobertura de 9 millones de personas.

A diferencia de Chile y Brasil (dos países con políticas activas frente al COVID-19), las suspensiones de trabajadores en Argentina tuvieron como referencia un porcentaje del salario efectivo del trabajador y se combinaron con un subsidio al salario más extenso (9 meses). El empresario no podía dejar de pagar una fracción mínima del salario, se impidió despedir y las suspensiones fueron acordadas y monitoreadas en mesas sectoriales tripartitas. En Brasil y Chile la referencia para el ingreso del trabajador suspendido fue la menos generosa prestación por desempleo, el empresario pudo dejar de pagar salario u optar por el despido, y la participación sindical (y en general de los actores sociales organizados) fue nula.

En lo que hace a las políticas orientadas al sector informal, Brasil aparece por mucho como el más comprehensivo, seguido por Argentina, especialmente en cuanto a la extensión de cobertura, duración, su más alta tasa de reemplazo de ingreso respecto de salario mínimo y el mayor gasto como como porcentaje del PBI de nuevas iniciativas. La gran cobertura de los programas “nuevos” para el sector informal tiene dos vectores en Brasil y Argentina. En primer lugar, los programas fueron destinados a individuos y no a grupos familiares (es decir, dentro de una misma familia vulnerable podían replicar el subsidio). Segundo, el Auxilio Emergencial en Brasil y el IFE en Argentina se basaron en la autoidentificación y mecanismos de demanda, y no en la detección desde el Estado de la población específica. Es decir, las personas comprendidas podían demandarlo sin estar incluidas en ningún registro administrativo, por el simple hecho de pertenecer al sector vulnerable informal.

Macroeconomía y distanciamiento social

Las políticas sociolaborales no se desarrollan en el vacío, están condicionadas especialmente por el entorno macroeconómico y las capacidades de maniobra de los gobiernos. En términos macroeconómicos, la Argentina y Brasil presentan un desempeño previo a la pandemia muy deficiente frente a México y Chile. Argentina en particular resalta por su crecimiento negativo y alta inflación, déficit externo y devaluación previa, importante déficit fiscal total y pronunciado aumento de deuda sobre PBI. Brasil muestra una situación complicada, aunque con mucha menor inflación y mayor capacidad de financiamiento externo que Argentina. Chile y México contrastan desde el otro polo. Mayor crecimiento anterior, mejor situación externa, mucho menor déficit fiscal en 2019 y años anteriores (alrededor del 2%) y la mitad o menos de deuda sobre PBI que Argentina y Brasil. Sin embargo, Chile y especialmente México desarrollaron políticas mucho más tímidas que Argentina y Brasil para mitigar los efectos de la pandemia. En otras palabras, la dinámica sociolaboral en la crisis del COVID-19 parece estar más relacionada con la política que con la situación macroeconómica previa.

Respecto a las medidas de distanciamiento social, según el Oxford Covid-19 Government Reform Tracker, Argentina es el caso de mayor “cierre” de los analizados en 2020. El índice en el “nivel de respuestas económicas” que muestra el mismo monitor (que mide volumen de respuesta en el plano económico-social) es también el más alto de los cuatro casos la mayor parte del año. En el otro polo se encuentra México: la brecha entre el nivel de distanciamiento social y respuestas económicas que surgen del monitor de Oxford es enorme. En el caso de Brasil la brecha es más grande que en Argentina y ambos índices son uniformes durante el año, pero en niveles menores.

Consideraciones finales

Es importante aclarar que nuestro enfoque compara estrategias sociolaborales, no mide el carácter suficiente de las mismas respecto de las necesidades de la población, especialmente la más vulnerable. Es evidente que los sectores más desprotegidos de América Latina la pasaron muy mal durante el COVID-19, más allá de cualquier estrategia gubernamental. No creemos que haya una relación directa entre el tipo de respuesta de los gobiernos y el desempeño electoral, que depende de muchos otros factores contextuales. Con todo, creemos que tiene sentido evaluar las iniciativas sociales comparativamente, incluyendo los contextos macroeconómicos en las que se desarrollaron, para tener una medida más o menos objetiva de la acción de los gobiernos.

Las respuestas sociales de los gobiernos frente al COVID-19 en América Latina presentan dos diferencias centrales respecto de los países centrales: la variación de políticas entre los países más grandes fue mucho mayor, y el contexto mucho más amplio del sector informal de la economía exigió innovaciones más profundas para atender a esta población. Según vimos, las condiciones macroeconómicas iniciales incidieron poco en las estrategias sociolaborales de los países una vez desatada la pandemia, pero influyeron fuertemente en la eventual contracción económica. Argentina y Brasil presentan una trayectoria precedente signada por el bajo crecimiento o la recesión, mayor déficit fiscal y deuda pública por sobre el 100% del PBI. En el caso argentino, a esto se suman a niveles de inflación por encima del 50% y una crisis aguda en el sector externo. Chile y México muestran un desempeño precedente mucho más sólido en todas estas variables. Sin embargo, Argentina y Brasil presentaron, a todas luces, estrategias de compensación sociolaboral mucho más abarcativas. Ello sugiere que debemos agregar factores claramente políticos en una futura explicación acabada de los modelos de compensación frente al COVID-19 en América Latina.

Asimismo, Argentina y Brasil, los dos países donde hubo programas de apoyo al empleo registrado más ambiciosos, sufrieron menor pérdida de empleo en general y de trabajo registrado en particular. Argentina fue a la vez el país que más contuvo la pérdida del empleo en el sector registrado y en el que más cayó la actividad (-10%) fruto de la cuarentena comparativamente más fuerte y el arrastre de la recesión. Brasil, en cambio, combinó un programa de apoyo al empleo formal moderado con una caída de la actividad bastante menor (-4%) en 2020, fruto esencialmente de la ausencia de cuarentena “nacional”. En los casos de Chile y México la caída del empleo fue mayor y en el caso de Chile, en particular el formal. Los amplios programas de apoyo al sector informal también parecen haber sido más decisivos para atenuar los efectos del aumento de la pobreza en Brasil y Argentina. En suma, la crisis del coronavirus implicó un efecto común casi inmediato y trágico en todos los países, pero las políticas públicas de compensación marcaron una diferencia importante en las consecuencias de la pandemia en el plano económico-social.

- Sebastián Etchemendy, Profesor de la Universidad Torcuato Di Tella-CONICET e Investigador Asociado a Fundar

- Federico Pastrana, Profesor Adjunto de Dinero, Crédito y Bancos en la Universidad Nacional de Avellaneda.

- Catalina Espinosa, Universidad de Copenhagen

^{Cenital - 12 de octubre de 2021}