El Gobierno está trabajando en una reforma tributaria para la economía post-pandemia. Un paso lógico en el marco del nuevo acuerdo económico y social que propone desde su campaña el presidente Alberto Fernández. El objetivo es que la recaudación de impuestos sea más progresiva. Para lograrlo, debería reducir la carga tributaria sobre los sectores más vulnerables y aumentarla, por lo menos en igual proporción, en los más favorecidos. 

La negociación de la deuda externa obliga a mostrar un sendero de reducción del déficit fiscal para los próximos años. A su vez, la crisis social y económica clausuró la viabilidad de reducir el gasto público. Más allá de la asistencia fiscal de emergencia a personas y empresas, la recuperación de la economía será lenta y el gasto del Estado deberá sostenerse para apuntalar la demanda conteniendo la destrucción de puestos de trabajo y caída del salario real.  En consecuencia, en los próximos meses la discusión sobre el financiamiento del sector público estará más presente que nunca. 

Dime cuántos impuestos pagas y te diré que país quieres

La estructura tributaria es el mejor reflejo de la organización económica de una sociedad. Indica hacia dónde se quiere orientar al sistema productivo estableciendo un esquema de incentivos. Por ejemplo, suele reducirse la carga tributaria en la producción de algunos bienes y servicios estratégicos para aumentar su producción. Así también se estimula que nuevas empresas quieran ingresar a esos sectores aumentando la competencia. 

Los bienes y servicios a priorizar en nuestra economía y el rol que debe tener el Estado varía dependiendo del gobierno de turno. El famoso péndulo entre gobiernos conservadores y populares, para decirlo rápido, encuentra en nuestra estructura tributaria a uno de sus mejores exponentes. El ejemplo más emblemático es la posición de unos y otros frente a los derechos de exportación (retenciones) de productos primarios. 

La presión fiscal es una buena manera de aproximarnos a entender el rol del Estado en la economía. Porque muestra cuánto de lo producido se destina a las arcas públicas para su redistribución, se mide por la recaudación de impuestos nacionales y locales (provincias, municipios) respecto al PBI (Producto Bruto Interno). 

Hay países donde los ciudadanos acuerdan pagar más impuestos y que el Estado sea el principal proveedor de servicios como la salud y la educación; los nórdicos, donde la presión tributaria promedia el 41% son un buen ejemplo. En Estados Unidos es del 24% y el mercado tiene un rol mucho más importante como proveedor de servicios básicos. 

En la Argentina la presión fiscal es del 28%, menor respecto a todos los países de la Unión Europea exceptuando a Irlanda (22%). También estamos por debajo del 34% que promedian los países que integran la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos). Si miramos a América tenemos menos presión tributaria que nuestro principal socio comercial Brasil (33%) pero por encima del resto de las principales economías: Estados Unidos (24%), Chile (21%), Colombia (19%), Paraguay (14%), Perú (14%) y México (14%).

Comparar la presión tributaria respecto a otros países sirve porque existe lo que se denomina “competencia tributaria internacional”. O sea, países que ofrecen incentivos fiscales para atraer la radicación de empresas y personas extranjeras de alto poder adquisitivo. Por caso, el nuevo presidente de Uruguay, Luis Lacalle Pou, está desarrollando un plan que incluye excepciones fiscales con ese fin. Sin embargo, la presión fiscal solo nos deja ver una parte de la historia.

Una estructura tributaria desequilibrada

Más allá de cuanto se recaude es importante entender sobre quienes recae el peso de la presión fiscal. Existe consenso en la teoría económica respecto a que los tributos deben ser progresivos, dicho en otras palabras: que cada contribuyente pague de acuerdo a sus ingresos. Caso contrario estaríamos agrandando la brecha entre las personas de mayor y menor poder adquisitivo, porque después de pagar los impuestos, los primeros tendrían proporcionalmente más recursos que antes respecto al resto.

En la Argentina tenemos una estructura tributaria regresiva. Una característica que se manifiesta en el IVA (impuesto al valor agregado) como la principal fuente de recaudación nacional (31% del total). Un impuesto regresivo que se clasifica como indirecto porque los productores y comerciantes lo trasladan hacia el consumidor final y recae a igual valor sobre los heterogéneos bolsillos de los consumidores. La regresividad de la estructura tributaria y la preponderancia del IVA en la recaudación es una cualidad que compartimos con el resto de Latinoamérica.

Por el contrario, en las economías más avanzadas, la presión fiscal es más progresiva porque la principal fuente de recaudación son gravámenes sobre los ingresos. Los que más ganan pagan más. Con la particularidad de que recae principalmente sobre los individuos para evitar que las empresas lo trasladen a los precios y lo terminen pagando los consumidores. Por ejemplo, en Alemania el 27% de la recaudación total proviene del impuesto a los ingresos de las personas y el 5% de las empresas, en España es del 22% y 7% respectivamente, más cerca del promedio de la OCDE que es del 24% y 9%. En la Argentina la recaudación por el impuesto a las ganancias representa el 22% del total pero el peso se distribuye de igual forma entre personas físicas y empresas (11% cada una). Es nuestra tercera fuente de recaudación después del IVA y de la Seguridad Social (aportes personales, contribuciones patronales).

Otro impuesto progresivo con baja participación en nuestra recaudación son los impuestos a la propiedad, sin considerar la recaudación por débitos y créditos en cuenta corriente, representan apenas el 4% de la recaudación, nuevamente por debajo del promedio de la OCDE (6%). No consideramos en el análisis al impuesto a los débitos y créditos, más conocido como al cheque, porque por sus características las empresas lo trasladan a los consumidores perdiendo el carácter progresivo de los impuestos a la propiedad. 

Los impuestos a los derechos de exportación son siempre objeto de controversias. Sus detractores sostienen que desincentiva las ventas al exterior mientras aquellos que los defienden resaltan su carácter progresivo dado que recae principalmente en los sectores de altos ingresos. Los derechos de importación también dividen las aguas: por un lado quienes están a favor sostienen que permite proteger el desarrollo de la industria nacional, mientras sus opositores remarcan su regresividad dado que grava el consumo. La participación de ambos en la recaudación promedió 6% en los últimos años, excepto en 2019 que llegó al 11% con un récord de exportaciones agropecuarias en diciembre producto del temor ante un aumento en las retenciones con la llegada del nuevo gobierno.  

El análisis de la presión fiscal no puede omitir a los impuestos provinciales, los cuales representan el 5% de la misma. En un país federal como el nuestro, la estructura tributaria también define la relación fiscal de las provincias con la Nación. 

La principal fuente de recaudación de las provincias es el impuesto a los Ingresos Brutos. Un tributo que busca gravar la facturación. Pero que se termina trasladando al consumidor y al no tener un esquema de créditos y débitos como en el IVA se va acumulando en cada una de las etapas. O sea que el mismo impuesto pasa a ser parte del monto sobre el que va a tributar la etapa siguiente. Es por eso que se lo denomina impuesto en “cascada”: grava varias veces un mismo insumo o servicio de la cadena de producción. Al igual que en Nación, la principal fuente de ingresos propios que tienen las provincias es un impuesto regresivo. El año pasado los investigadores Falcone y Puig de la Universidad de La Plata concluyeron que en la Provincia de Buenos Aires el peso de los Ingresos Brutos abarca el 14% de los ingresos de los hogares más pobres y apenas el 4% en el de los más ricos.    

A diferencia del Estado nacional, las provincias no pueden recurrir a la emisión de dinero para cubrir su déficit fiscal. En consecuencia, si la disminución de la participación de los ingresos brutos en su recaudación es reemplazada por ejemplo por un aumento en los impuestos inmobiliarios, el gobierno nacional debe comprometerse a oficiar como prestamista en última instancia.

La oportunidad

El consenso académico va en línea con lo que plantea en sus declaraciones el ministro Guzmán: debemos ir hacia una estructura tributaria más progresiva. La reforma debe tomar en cuenta lo que funciona en otros países, pero contemplando nuestras características socioeconómicas, como las capacidades reales del Estado para legislar y recolectar impuestos. 

Es claro que reducir la participación del IVA y los Ingresos Brutos en la recaudación y aumentarla en aquellos que gravan los ingresos y el patrimonio es el camino a seguir. Para eso el Gobierno deberá ir contra ciertos argumentos que se repiten una y otra vez. Por ejemplo, que la actual carga tributaria atenta contra la inversión, lo que se refleja en su escaso aumento durante los últimos años. Esto es falso. Las decisiones de inversión están sujetas principalmente a la expectativa de un aumento en el nivel de ventas. Con el agravante que en nuestro país aumentar las ganancias vía reducción de impuestos en un contexto de recesión puede implicar que el mayor ahorro de los empresarios aumente la compra de dólares para atesoramiento presionando sobre el tipo de cambio. 

Otro de los principales argumentos sostiene que el alto grado de informalidad de la economía argentina es producto del peso de la carga tributaria que se paga por cada trabajador en blanco. Esto también es falso. Distintas investigaciones demuestran que el aumento en la formalización de los trabajadores está relacionado con procesos de crecimiento y estabilidad macroeconómica, no así con la reducción en las cargas patronales. Por caso, las contribuciones a la Seguridad Social representan el 22% de la recaudación, nuevamente por debajo del 26% del promedio de la OCDE.

Más allá de la discusión técnica, el límite es político. Un claro ejemplo es la polémica que genera un impuesto transitorio a la riqueza. En una crisis sin precedentes, el incentivo de un aporte excepcional de quienes se beneficiaron de un modelo que aumentó la pobreza no es moral sino económico. Cuanto más lenta sea la recuperación de la demanda mayores van a ser las pérdidas para todos los actores de la economía.

Modificar el sistema tributario será aún más conflictivo porque implica redistribuir de forma permanente desde los sectores con mayor poder económico hacia los menos favorecidos. El contexto de pandemia generó un diálogo fructífero entre los trabajadores, empresarios y representantes de las distintas fuerzas políticas que el Gobierno puede aprovechar. Su éxito se medirá en el nivel de progresividad que alcance la nueva reforma y va a depender de la habilidad que tenga para mostrar cómo un sistema tributario más equitativo genera una economía más productiva. En este plano radica la base del nuevo acuerdo económico y social.

- Claudio Caprarulo, Economista (UBA) y Magíster en Desarrollo Económico del IDAES-UNSAM. Es asesor económico.

^{Cenital - 28 de junio de 2020}