El viernes 2 de agosto, el Poder Ejecutivo Nacional (PEN), envío al Congreso el proyecto de ley de referencia, anunciado públicamente en repetidas ocasiones, pero sin dar mayores explicaciones ni argumentos sobre las causas, los motivos, ni el momento elegido. Sin negar la importancia ni la trascendencia del tema en cuestión -sobre lo cual abundaremos a posteriori en este trabajo- resulta llamativo la inclusión de este tópico en el debate parlamentario, siendo que existen otros temas prioritarios en el Congreso y en el debate público en general, incluso dentro de la propia agenda de seguridad interior, más allá del terrorismo.

El PEN no argumenta su postura ni su proyecto. No brinda datos ni información que permitan justificar la necesidad de una propuesta como la que pretende. Impone mediante esta iniciativa, una agenda artificiosa en el Legislativo, distante de temas acuciantes en el Congreso y en la calle.

Resulta llamativo que recurra de manera tan particular al Congreso, y no haya optado por la opción ejecutiva de modificación del Decreto N° 727/2006 que reglamentó la Ley Nº 23.554, tal lo enunció públicamente el ministro Petri.

El proyecto del PEN postula una enmienda legal reactiva y cuestionable a los desafíos que plantea el terrorismo, lejos de la mirada “integral” que enuncia en sus considerandos, ni de la experiencia internacional en la materia. Vale como referencia -sobre todo por la trascendencia que la actual administración le otorga a sus relaciones con este país-, contrastar los conceptos y la propuesta concreta del PEN con la Estrategia Nacional contra el Terrorismo Interno -National Strategy for Countering Domestic Terrorism- del gobierno de los Estados Unidos de América (EEUU), cuando destaca que sus pilares son comprender y compartir información sobre la amplia gama de amenazas de terrorismo doméstico, prevenir que los terroristas domésticos recluten, inciten y movilicen con éxito a los estadounidenses hacia la violencia, disuadir y perturbar la actividad terrorista doméstica antes de que se convierta en violencia, y abordar los problemas a largo plazo que contribuyen al terrorismo doméstico para garantizar que esta amenaza disminuya en las generaciones venideras. El foco puesto en la inteligencia y la prevención, antes que en la represión y la fuerza[1].

Posteriormente, el citado documento afirmará que: “El objetivo principal de esta estrategia es prevenir, interrumpir y disuadir esa violencia”[2]. Las diferencias con el proyecto del PEN bajo análisis son evidentes.

En su Informe de Países sobe el Terrorismo de 2022 (Country Reports on Terrorism 2022), para el caso de Argentina, el Departamento de Estado de EEUU destaca que no han ocurrido incidentes terroristas durante ese año (y de varias décadas a esta parte, podemos agregar).

Dicho informe enfatiza que su estrategia se centra en el área de la Triple Frontera de Argentina, Brasil y Paraguay, donde suponen operan presuntas redes de financiamiento al terrorismo. Luego agrega que la Triple Frontera sigue siendo una de las principales rutas de entrada a Argentina para el lavado de dinero basado en el comercio, la falsificación, el tráfico de drogas y otras operaciones de contrabando que involucran miles de millones de dólares.

Recalca luego dos aspectos relevantes, el envío al Congreso de un proyecto de ley para modificar el código penal y mejorar la eficacia en la prevención y persecución del lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo[3].

El otro aspecto que resalta es que las agencias de seguridad argentinas mantienen unidades especializadas de aplicación de la ley con capacidades sustanciales para responder a actividades delictivas, incluidos incidentes terroristas. Argentina continuó desarrollando su red nacional de centros de fusión de inteligencia de aplicación de la ley e incorporando datos biométricos en los puertos de entrada para combatir el terrorismo internacional y el crimen transnacional[4].

El proyecto del PEN bajo análisis - Mensaje 52/2024 (0013-PE-2024)- no refiere en absoluto a estos aspectos, lo cual contrasta no solo con las observaciones del Departamento de Estado, sino también con la posibilidad de ingresar a la “lista gris” del GAFI (Grupo de Acción Financiera Internacional), tal como destacan diversos medios. Esto significa que Argentina estaría bajo monitoreo intensificado por parte del GAFI para subsanar las deficiencias estratégicas de sus regímenes destinados a combatir el lavado de activos, el financiamiento del terrorismo y el financiamiento de la proliferación. Cuando el GAFI coloca a una jurisdicción bajo monitoreo intensificado, esto significa que el país se ha comprometido a resolver rápidamente las deficiencias identificadas dentro de los plazos acordados y que queda sujeto a un monitoreo intenso, tal como destaca la propia Unidad de Información Financiera (UIF), en su sitio web. Sin dudas esto tendría consecuencias económicas directas, y perjudicaría las posibilidades de financiamiento externo del país.

Es dable entonces preguntarse respecto de las facilidades concedidas en el Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones contenido en la Ley Nacional N° 27.742 (Ley Bases), y las advertencias esgrimidas durante el debate legislativo acerca de la posibilidad de que el mencionado régimen flexibilizara los controles sobre el dinero ilegal.

En otro orden, pero en el mismo sentido, la Estrategia Global de las Naciones contra el Terrorismo, aprobada por la Resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas A/RES/60/288, establece un enfoque preventivo sobre el terrorismo, civil y criminal -destacando el respeto a los Derechos Humanos- a la hora de combatirlo. Así lo recoge por ejemplo el Ministerio Público Fiscal de la Nación a través de su Resolución PGN N°70/2018, mediante la cual se creó la Secretaría de Análisis Integral del Terrorismo Internacional.

Nada de ello se aprecia en la propuesta del PEN.

A continuación, profundizaremos el análisis sobre el proyecto propuesto por el Poder Ejecutivo Nacional. Como aclaración metodológica, en lo que sigue del texto, salvo excepción debidamente aclarada, todos los destaques sobre citas de terceros son propios.

Observaciones al Proyecto de Reforma de la Ley de Seguridad Interior (24.059) – Mensaje 52/2024 (0013-PE-2024)

La primera observación formal que merece el proyecto destaca a partir de sus considerandos, los cuales solo refieren a la pretendida reforma del Art. 27° de la Ley de Seguridad Interior N°24.059 (Art. 13° del proyecto enviado por el PEN), sin mencionar el resto de las reformas propuestas (Art. 1° a 12°).

El proyecto del PEN menciona que la citada ley 24.059 prevé dos escenarios de intervención por parte de las FFAA en el marco de lo regulado por esta ley, cuando en verdad son 3 los escenarios, tal como destacan Anzellini y Eissa en una reciente nota periodística:

“…Al día de la fecha, la ley 24.059 prevé tres situaciones en las que el Sistema de Defensa puede actuar en seguridad interior; y no dos como sostienen los considerandos del proyecto enviado por el gobierno del Presidente Milei (…):

1. El artículo 27 sostiene que el “Ministerio de Defensa dispondrá —en caso de requerimiento del Comité de Crisis— que las FFAA apoyen las operaciones de seguridad interior mediante la afectación (…) de sus servicios de arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcciones y transporte, así como de elementos de ingenieros y comunicaciones”.
2. El artículo 28 establece que “todo atentado en tiempo de paz a la jurisdicción militar, independientemente de poner en forma primordial en peligro la aptitud defensiva de la Nación, constituye asimismo una vulneración a la seguridad interior”. El artículo 29 afirma que es “una obligación primaria de la autoridad militar la preservación de la fuerza armada y el restablecimiento del orden dentro de la aludida jurisdicción”. En caso de que se produjeran hechos de esta envergadura, el artículo 30 ordena que los Consejos de Defensa Nacional y Seguridad Interior deberán establecer “la adecuada coordinación del apoyo que las fuerzas de seguridad y policiales pueden brindar en esas circunstancias en lo atinente a la preservación del orden en el ámbito territorial militar”.
3. Los artículos 31 y 32 se abocan a los casos excepcionales en que el Sistema de Seguridad Interior “resulte insuficiente a criterio del Presidente” para garantizar la seguridad interior; y establece que se podrán desplegar tropas de combate de las Fuerzas Armadas para restablecer la misma, previa declaración del estado de sitio (una facultad que compete al Congreso, salvo que el mismo se encuentre en receso)…”.

Tal como continúan argumentando Anzellini y Eissa, “…Resulta importante estudiar con detenimiento los considerandos del proyecto porque no sólo reiteran viejos argumentos, sino que ignoran hechos objetivos sobre la problemática en cuestión. En primer lugar, el PEN se vanagloria, sin temor a las redundancias, de proponer “una alternativa intermedia (…) para que las FF.AA. actúen en caso de acciones terroristas que tengan por fin aterrorizar a la población, sin necesidad de llegar a utilizar un remedio extremo, como es la declaración del estado de sitio”. Ya existen en la Argentina —con los casos de Gendarmería y Prefectura— y en el mundo —fundamentalmente a través de la figura de las Guardias Nacionales— instituciones que proporcionan alternativas intermedias…”.

Cabe preguntarse si la intervención de las FFAA en materia de seguridad interior es una alternativa intermedia, cuáles serán los extremos…

¿Cuáles son entonces las razones por las cuales se debe recurrir a la intervención de las Fuerzas Armadas (FFAA), en acciones contra el terrorismo? ¿Significa que fracasó la política de Seguridad del gobierno nacional?

De manera alguna puede constituir una alternativa intermedia el empleo del máximo poder de fuego de la Nación; es por ello que bien se enfatiza el rol y la función que le competen a la Gendarmería Nacional y a la Prefectura Naval Argentina como fuerzas de seguridad militarizadas. Así lo destaca la propia Gendarmería en su sitio web: “…Una Fuerza de Seguridad, de naturaleza Militar con características de Fuerza Intermedia, que cumple su misión y sus funciones en el marco de la Seguridad Interior, Defensa Nacional y apoyo a la Política Exterior…”.

Según un estudio de CELAG, “…la recomendación de la ONU establece 2,8 policías por cada 1.000 habitantes. La región tiene un promedio de 3,7, cerca de la práctica internacional (por encima de EE. UU. y Canadá, o de varios países europeos, salvo Italia, España o Grecia que tienen arriba de 4)…”. Argentina tiene un promedio de 6,14 según el mismo estudio. Si recurrimos al Observatorio Interamericano de Seguridad de la OEA (Organización de Estados Americanos), la cantidad de policías cada 100.000 habitantes en Argentina en 2015 era de 806,27.

En cualquier caso, la cantidad de efectivos de la FFSS en Argentina está muy por encima del promedio continental. ¿Es necesario entonces sumar a las FFAA?

¿Cuál es el aporte que se espera por parte del FFAA en la lucha contra el terrorismo qué las actuales Fuerzas de Seguridad (FFSS), no puedan realizar?

Preguntas que no encuentran las respuestas claras y contundentes que merecen para un tema tan sensible, ni en el propio proyecto del PEN, ni en las contestaciones brindadas por el Ministro de Defensa, Luis Petri, durante la reunión informativa de la Comisión de Defensa Nacional el pasado 21 de agosto del corriente.

En un artículo publicado en el diario Perfil, los propios Anzellini y Eissa antes mencionados, citan parte de la intervención del Diputado Nacional por la UCR de la provincia de Buenos Aires, Balbino Pedro Zubiri, durante el debate que alumbraría la Ley de Defensa Nacional en la 45a. reunión - continuación 5a. sesión extraordinaria de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación en diciembre de 1987; al preguntarse “…“¿Cómo se combate (…) el terrorismo en otras latitudes? (…) Con fuerzas de seguridad especialmente adiestradas, posibilidad que aquí habrá que contemplar cuando tratemos la futura ley (…) de seguridad interior. Pero se trata siempre de fuerzas de seguridad: Carabineros, Gendarmería, Guardia Civil (…) no se trata nunca de las Fuerzas Armadas en operaciones…”.

No obstante, aquella no fue la única intervención del ex Diputado Zubiri, pertinente de destacar a la luz de este debate. Sobre la Doctrina de la Seguridad Nacional, Zubiri decía que “…Si tuviera que sintetizar este concepto, acudiría a una expresión de un diputado del justicialismo, quien en un reportaje periodístico dijo que la doctrina de la seguridad nacional consiste en que “los fusiles apunten para adentro en vez de apuntar para afuera”. (…) Erradicar esta doctrina de la legislación argentina no significa en modo alguno un menoscabo hacia las Fuerzas Armadas de la Nación, sino exactamente todo lo contrario: significa jerarquizarlas y destinarlas a cumplir el rol que sin duda les asignan la Constitución y las leyes (…) Por eso, porque hemos querido erradicar la doctrina de la seguridad nacional no sólo de un texto legal sino de la vida argentina, decimos en el artículo 2º[5] que la misión y el rol de las Fuerzas Armadas son enfrentar las agresiones de origen externo y custodiar la soberanía y la integridad territorial de la Nación Argentina. …”.

Resulta oportuno recurrir a las citas de aquel debate, no solo por la intención del PEN de modificar estas leyes y sus institutos regulados, sino para demostrar de manera cabal como el debate propuesto a partir del proyecto de ley en cuestión por parte del presidente Milei, nada tiene de nuevo en la Argentina, y antes que novedoso, nos retrotrae a cuestiones pasadas. Mirar hacia el futuro, frase tantas veces usada y remanida, implica también dejar de volver sobre debates ya saldados por la democracia argentina.

Refuerzan estos argumentos lo expresado oportunamente por Juan Gabriel Tokatlián en Revista Nueva Sociedad, haciendo referencia al anterior intento por involucrar a la FFAA en seguridad interior durante el gobierno de Mauricio Macri (cuyos candidatos presidenciales en la última elección fueron la actual Ministra de Seguridad y el actual Ministro de Defensa), en oportunidad de dictar el Decreto N°683/2018, el cuál avanzaba en la dirección de habilitar la participación de los militares en cuestiones tales como la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo.

Dice Tokatlián que “…Si en otro tiempo se pensaba en términos de la Doctrina de Seguridad Nacional, ahora se promueve la Doctrina de Inseguridad Nacional. Según la nueva doctrina, los enemigos actuales son un entramado de actores interconectados que operan domésticamente como parte de una oscura acechanza global y, por lo tanto, se necesita de los militares y su poder de fuego para neutralizarlos y eliminarlos. La política, sin embargo, es completamente errónea (…) Finalmente, la lógica subalterna que se ha ido consolidando en gran parte de América Latina en el marco de una redefinición de la grand strategy estadounidense ha sido la de las aludidas «nuevas amenazas». Las mismas son múltiples, entrelazadas y letales. Esa proliferación de peligros entrecruzados se nutre de la ausencia y/o captura parcial del Estado y, en consecuencia, requieren de un rol activo de las fuerzas armadas para hacerle frente, borrando así las diferencias entre seguridad interna y defensa externa. Eso remite a lo que llamo una Doctrina de Inseguridad Nacional en sustitución de la vieja DSN…”.

Nada nuevo bajo el sol respecto del debate que plantea el PEN a través de su propuesta para modificar la Ley de Seguridad Interior.

El mismo Tokatlián, en una entrevista periodística para el diario La Nación el 30 de abril de 2017, ante la pregunta sobre porqué recurrir a discursos y promesas punitivas como más mano dura o la militarización de la cruzada contra el narco, señala que “…la experiencia histórica comparada dice eso. Cuando se han involucrado las FFAA en los países en los que lo han hecho en América Latina, ¿han sido exitosas? Evidentemente no. Fue el caso de Colombia y también el de México. Cambio de ejemplo: un país ocupado por la OTAN como Afganistán tuvo el año pasado el récord histórico de producción de heroína. En un país ocupado por países que tienen políticas prohibicionistas de distinto nivel sigue prosperando este negocio. Entonces no es una cuestión de involucrar más a los militares. Ese paradigma no sirve porque tenemos evidencia tangible de que no es así…”.

Si bien es cierto que el autor se refiere al narcotráfico y no al terrorismo, la estrecha relación que puede establecerse entre ambos y sus redes de financiamiento, otorgan validez a sus postulados.

Del mismo modo vale la referencia a los casos de Colombia y México, quizás, los dos ejemplos paradigmáticos de países de la región donde las FFAA cumplen roles relevantes en materia de seguridad interior. Sin pretender profundizar en la complejidad de ambas situaciones particulares, sus similitudes y diferencias, nos permitimos algunas someras observaciones que sirvan para el caso en debate en Argentina.

Amén de su utilización en operaciones puntuales, no ha sido el instrumento militar la clave del proceso de paz colombiano; antes bien ha sido la política quién ha permitido comenzar a vislumbrar un horizonte de paz estable y duradero, contando incluso con la conversión en fuerza política de una de las principales organizaciones armadas del país.

México se encuentra revisando el involucramiento de sus FFAA en materia de seguridad interior, a partir de sus cuestionables resultados, del involucramiento de miembros de las propias FFAA con algunas de las organizaciones criminales y de la indefinición del rol específico de su instrumento militar a partir de ello. Estas razones han sido algunas de las que han impulsado la creación de la Guardia Nacional en México, como fuerza civil e intermedia en apoyo a las fuerzas de seguridad locales: “…El objetivo de la Guardia Nacional es realizar la función de seguridad pública a cargo de la Federación y, en su caso, colaborar temporalmente en las tareas de seguridad pública que corresponden a las entidades federativas o municipios…”[6].

En otro orden, siguen los considerandos del proyecto del PEN mencionando que “…Las limitaciones que se han establecido para la intervención de las FUERZAS ARMADAS (FFAA) en casos de Seguridad Interior son previsiones efectuadas por ley, que de ninguna manera se derivan de la CONSTITUCIÓN NACIONAL…”. No se aprecia el sentido de tal considerando. La norma que se pretende modificar se encuentra bajo el paraguas de la Constitución Nacional (CN) en cuanto no la contradice (no existe sentencia firme al respecto en todos sus años de vigencia); lo cual no significa que las previsiones de la ley aludida estén explícitamente contenidas en la propia CN. Así la Ley de Seguridad Interior resulta perfectamente legal y legítima en virtud del consenso y el tiempo de aplicación y vigencia.

En este punto cabe destacar que el trípode normativo conformado por la Ley de Defensa Nacional (N° 23.544 de 1988, gobierno de Raúl Alfonsín), Ley de Seguridad Interior (N° 24.059 de 1992, gobierno de Carlos Menem) y la Ley de Inteligencia Nacional (N° 25.520 de 2001, gobierno de Fernando de la Rúa), y su modificatoria (N° 27.126, gobierno de CFK), constituyen el núcleo de consensos básicos de la Democracia, construido entre todas las fuerzas políticas. Resulta necesario recordar la importancia de estos institutos en tiempos donde varios legisladores no saben quién fue ni que hizo Alfredo Astiz (condenado por crímenes de lesa humanidad), e incluso algunos lo reivindican.

Cierto es que la tarea del Congreso es producir normas que mejoren la vida del Pueblo argentino, o mejorar las existentes con el mismo propósito final; sin embargo, la propuesta bajo análisis enviada por el PEN, lejos está de ello, toda vez que implica un retroceso en los consensos básicos de la Democracia vigente, antes aludidos. En ellos se establece fundamentalmente el reparto de tareas, responsabilidades y funciones entre todas las fuerzas e instituciones que confluyen en materia de Defensa, Seguridad e Inteligencia, estableciendo divisiones fundamentales y taxativas entre ellas, así como áreas de trabajo común, delimitadas y reguladas. Ello así alumbró el período democrático más extenso en la vida independiente de nuestro país. Pretender modificarlo puede resultar necesario en otros aspectos, no obstante, reviste una importancia trascendental que no se condice con la propuesta del PEN ni los argumentos que esgrime para justificarla.

La división taxativa entre Defensa, Seguridad e Inteligencia, y la relación regulada y delimitada entre ellas es fruto de nuestra historia reciente de diferentes golpes de estado, prácticamente de un siglo a esta parte (1930 el primero de ellos), así como de la experiencia comparada con otros países de la región y del hemisferio occidental principalmente.

Posteriormente el proyecto del PEN argumenta que “…la Ley de Defensa Nacional N° 23.554 y su modificatoria, anterior al dictado de la Ley de Seguridad Interior, estableció que las FUERZAS ARMADAS (FFAA) intervienen ante agresiones de origen externo y su Decreto Reglamentario N° 727/06 y sus modificatorios -excediendo cabalmente lo dispuesto por el H. CONGRESO DE LA NACIÓN y desvirtuando su espíritu- dispuso que esas agresiones debían ser perpetradas por FUERZAS ARMADAS pertenecientes a otro/s Estado/s…”. Cabe destacar en este punto, que la regulación establecida por el citado Decreto N° 727/06 está en un todo de acuerdo con la Resolución N° 3314/1974 de la Asamblea general de Naciones Unidas -tal como se explicita en los considerandos del propio Decreto-, la cuál define “Agresión” en su artículo 1° como “…uso de la fuerza armada por un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de otro Estado, o en cualquier otra forma incompatible con la Carta de Naciones Unidas…”; como bien se lo señalara el Diputado Nacional Germán Martínez al Ministro Petri en ocasión de la reunión informativa de la Comisión de Defensa Nacional aludida previamente.

Martínez también destacó que los hechos posteriores -incluso al atentado contra las Torres Gemelas en Nueva York (EEUU), del 11 de septiembre de 2001-, no alteraron la anterior definición de agresión por parte de Naciones Unidas (ONU). Al respecto, no existe consenso en la propia ONU para adoptar una convención contra el terrorismo, a pesar de los esfuerzos invertidos en ello durante décadas. La Asamblea General del organismo suele utilizar la definición de la Declaración de las Naciones Unidas de 1994 sobre medidas para eliminar el terrorismo internacional, anexo a la Resolución de la Asamblea General de la ONU 49/60, “Medidas para eliminar el terrorismo internacional”, del 9 de diciembre de 1994 la cuál estable que terrorismo refiere a: “Actos delictivos concebidos o planeados para provocar un estado de terror en la población en general, en un grupo de personas o en determinadas personas que son injustificables en todas las circunstancias, cualesquiera que sean las consideraciones políticas, filosóficas, ideológicas, raciales, étnicas, religiosas o de cualquier otra índole que se hagan valer para justificarlos”. La propia calificación de tales como actos delictivos los ubica como actos contrarios a la Ley, enmarcados en la ley penal y el Estado de Derecho, pertenecientes al orden de la Seguridad, antes que, al ámbito de la Defensa, propio de las FFAA.

La Estrategia Global de las Naciones Unidas contra el Terrorismo y su Plan de Acción anexo (Resolución 60/288), antes citada, consta de cuatro pilares:

• Medidas para hacer frente a las condiciones que propician la propagación del terrorismo
• Medidas para prevenir y combatir el terrorismo
• Medidas destinadas a aumentar la capacidad de los Estados para prevenir el terrorismo y luchar contra él, y a fortalecer el papel del sistema de las Naciones Unidas a ese respecto
• Medidas para asegurar el respeto de los derechos humanos para todos y el imperio de la ley como base fundamental de la lucha contra el terrorismo

Nada dice ni recomienda respecto de la intervención de las FFAA contra tales actos.

Incurre en un error el proyecto del PEN cuando afirma que: “…en muchos países las FUERZAS ARMADAS (FFAA) se encuentran habilitadas a intervenir en la lucha contra el terrorismo, ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA, la REPÚBLICA FRANCESA, la REPÚBLICA FEDERAL DE ALEMANIA, el REINO UNIDO DE GRAN BRETAÑA E IRLANDA DEL NORTE, el ESTADO DE ISRAEL, la REPÚBLICA DE TÜRKIYE, la REPÚBLICA DE LA INDIA, el REINO DE ESPAÑA y la MANCOMUNIDAD DE AUSTRALIA –por citar solo algunos ejemplos- emplean sus FUERZAS ARMADAS para prevenir hechos terroristas, contando -en estos casos- con un debido marco legal que determina las condiciones y las reglas a las cuales deben sujetar su actuación…”.

Apartemos circunstancialmente las diferencias geopolíticas, de posicionamiento internacional y de poder y potencia entre los países citados -lo cual hace difícil una comparación simple y llana con la realidad nacional argentina-, solo baste explicitar que las FFAA de varios de los países citados han intervenido contra organizaciones terroristas FUERA de su territorio, en el extranjero.

Al menos en varios de estos países rigen limitaciones severas para la acción de sus FFAA en su propio territorio. Por ejemplo, podemos mencionar que en EEUU sigue vigente la Posse Comitatus Act de 1878 la cual prohíbe a sus Fuerzas Armadas intervenir en seguridad interior debido a los hechos ocurridos en la Guerra de Secesión (1861-1865), como bien señalan Anzelini y Eissa en la nota antes mencionada, así como Germán Montenegro en un trabajo publicado en 2017[7].  Este último amplía incluso sus argumentos: “…En general, el apoyo militar a las actividades policiales o de seguridad pública está contemplado en el Acta para el Apoyo Militar a Agencias Civiles de Aplicación de la Ley (Military Support for Civilian Law Enforcement Angencies), sancionada en 1981. Esta norma contiene lineamientos explícitos para concretar la asistencia militar a la policía o a otras agencias federales –estatales o locales–, particularmente en la forma de información y equipamiento puesto a disposición. Asimismo, contiene específicas restricciones al uso de la fuerza por parte de elementos militares…” (Montenegro, 2017, p. 18). Posteriormente, el autor señala los cambios principales introducidos luego de los atentados del 11 de septiembre de 2001 y la sanción de la Ley Patriótica (Patriot Act), “…en cuyo marco se establece expresamente que el presidente de Estados Unidos está habilitado a exceptuar la aplicación de los términos de la Posse Comittatus Act y a utilizar las Fuerzas Armadas cuando esto está autorizado por el Congreso, o cuando el mismo presidente determina que el empleo de la fuerza militar es necesario para cumplir las obligaciones presidenciales fijadas por la Cons­titución para responder de manera pronta en tiempo de guerra, insurrección o emergencia de seguridad, como un atentado terro­rista de gran envergadura…” (…) “…En este sentido, debe señalarse que siempre se preservó un criterio de limitación del empleo de las fuerzas armadas regulares en el interior de la nación como fuerza policial civil para ejecutar leyes, incluso en contextos como el de la “Guerra contra las Drogas” –a partir de principios de la década de 1980– o la “guerra global contra el terrorismo” –después del 11 de septiembre de 2001–…” (Op. Cit., p. 19 y 20).

Analizado con detenimiento, los criterios para la intervención de las FFAA en cuestiones de seguridad interior son similares a los vigentes en Argentina. Los principales esfuerzos contra el terrorismo a nivel doméstico en los EEUU, incluso desde el 2001, han estado encabezados por las agencias de seguridad e inteligencia civiles. Competen al Homeland Security como bien destacan Anzelini y Eissa.

Iván Poczynok, en un artículo titulado Fuerzas Armadas y contraterrorismo. Apuntes para renovar un "debate crónico" en la Argentina, publicado en 2019 en la Revista de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad de la Universidad Militar Nueva Granada (Colombia), sintetiza las posturas al respecto de diversos países, entre los que se incluyen varios de los aludidos como referencia en el proyecto del PEN. Sus análisis y conclusiones son de validez para el debate actual.

Poczynok afirma que “…la controversia acerca de si las Fuerzas Armadas deberían considerar el terrorismo como una hipótesis de conflicto refleja un asunto de mayor alcance: las dificultades que ha tenido la Argentina para establecer sus prioridades e intereses en materia de defensa. La pregunta acerca de los problemas estratégico-militares que debe afrontar el país despierta consensos débiles, asociados principalmente a lo que "no deben hacer" las Fuerzas Armadas. En este contexto, el debate sobre el rol de los militares tiende a focalizarse en aspectos jurídicos, ideológicos y hasta semánticos -por ejemplo, el alcance del concepto de "agresión externa"-, eludiendo que la asignación de funciones al instrumento militar de una nación es, ante todo, una decisión estratégica…”.

La hipótesis que plantea es que: “…en caso de que el terrorismo sea considerado una hipótesis de agresión externa, ¿qué tipo de operaciones podrían desarrollar los militares argentinos en función de la realidad estratégica del país?; ¿bajo qué supuestos?; ¿qué punto la experiencia contraterrorista de las Potencias Centrales puede servir de parámetro para el caso argentino? En otras palabras, ¿qué tareas contraterroristas podrían asumir las Fuerzas Armadas de una nación que mantiene un posicionamiento estratégico defensivo, es decir, que no prevé la proyección de poder militar fuera de sus espacios soberanos? El argumento central de este artículo es que la mayoría de las operaciones contraterroristas que despliegan las Potencias Centrales -y que suelen ser utilizadas como "espejo" en el debate experto nacional- se apoyan en una doctrina de guerra que difiere cualitativamente de la que ha mantenido la Argentina durante la mayor parte de su historia. Así, mientras que las naciones centrales utilizan a sus Fuerzas Armadas con fines ofensivos y expedicionarios -por ejemplo, en ataques preventivos contra actores que operan en el extranjero-, la Argentina exhibe una postura estratégica defensiva que no prevé el despliegue de operaciones de estas características…”.

El devenir histórico reciente oficia de contexto para entender y analizar las diversas situaciones que se presentan en los distintos países comparados. Poczynok afirma que “…Los atentados del 9/11 fueron un parteaguas en este debate. Estados Unidos calificó a los hechos como un acto de guerra y convocó el principio de legítima defensa de la Carta de las Naciones Unidas, reservado -hasta ese momento- para las agresiones perpetradas por Estados. Sin embargo, “…los consensos en torno al concepto de "terrorismo" son débiles y parciales, tanto en el mundo académico como en el derecho internacional (Saint-Pierre, 2003; Hughes, 2011; Nievas, 2015 y McKendrick, 2016). Si bien la mayoría de los expertos comparte que el terrorismo es un acto de fuerza con más efectos psicológicos que materiales, la caracterización de un actor y/o acción como "terrorista" es potencialmente aplicable a cualquier forma de violencia política (Crenshaw, 1995 y Honderich, 2003). Esta plasticidad conceptual responde -según algunos analistas- a que el terrorismo no es un "actor" en particular, sino un método que puede y ha sido utilizado de forma indistinta por Estados, individuos, organizaciones irregulares y fuerzas convencionales (Smith, 2002; Munkler, 2005 y Fukuyama, 2006).

Lejos de ser un problema teórico, esta ambigüedad atraviesa las respuestas a la pregunta sobre "cómo responder al terrorismo". En relación a este punto, los expertos suelen distinguir entre dos grandes paradigmas de abordaje de esta forma de violencia: el "modelo de justicia penal" y el "modelo de guerra" (Wittes, 2008; Wallace, 2008; Hugues, 2011; McKendrick, 2016). El primero de estos enfoques considera que el terrorismo es un problema de seguridad interior o de orden público. El terrorismo configura un delito complejo que -al igual que cualquier otra problemática criminal- debe ser atendido por las policías, el poder judicial y los servicios de inteligencia. En este esquema, la contribución del componente militar queda limitada a funciones concretas y/o situaciones de "desborde" de la situación de seguridad interior.

El "modelo de guerra" entiende que los ataques terroristas pueden tener un objetivo militar: afectar la supervivencia de una nación. Un evento de este tipo podría configurar un "acto de agresión", por lo que su atención debe considerar -además de su dimensión criminal- su impacto en la defensa nacional. Este enfoque otorga a las Fuerzas Armadas un papel protagónico en la respuesta contra el terrorismo, principalmente en el objetivo de doblegar -en sentido clausewitziano- la voluntad de lucha de los agresores. Sin embargo, también abre interrogantes adicionales, vinculados a la aplicación de las leyes de la guerra. Este punto exhibe que la militarización del contraterrorismo tiene ramificaciones estratégicas, jurídicas, doctrinarias y operacionales (Essig, 2001; Wallace, 2008; Majoran, 2015)…”.

El citado autor destaca que “…si bien los atentados del 9/11 despertaron una tendencia "guerrerista" en relación al terrorismo, las naciones centrales aún conservan un enfoque "penalista" a nivel interno, que incluye -de forma subsidiaria- la asignación de funciones acotadas y excepcionales a las Fuerzas Armadas. En otras palabras, el rol de las Fuerzas Armadas contra el terrorismo varía según se trate de operaciones internas o externas. Mientras que en el exterior los militares pueden desarrollar un amplio espectro de misiones contraterroristas -en las que se emplean las mismas capacidades que en una guerra convencional-, en el plano interno esta posibilidad está sumamente limitada y tiende a excluir, salvo casos de extrema gravedad, el uso de la fuerza…”. 

Comparativamente, “…Estados Unidos es uno de los casos en los que esta distinción es más firme. La respuesta interna al terrorismo está protagonizada por las organizaciones policiales, la justicia y las agencias de inteligencia. Las leading agencies de esta estrategia antiterrorista son el Buró Federal de Investigaciones (FBI) y el Departamento de Seguridad Interior. Esto significa que el amplio espectro de las operaciones militares contraterroristas desplegadas por las Fuerzas Armadas estadounidenses tiene lugar en el ámbito externo. La única excepción formal refiere a la producción de inteligencia de señales y comunicaciones, a cargo de la Agencia de Seguridad Nacional (Hugues, 2011). No obstante, aun cuando este organismo tiene una relación funcional con el Departamento de Defensa, no se trata de un ente militarizado.

La distinción entre los planos doméstico y externo se mantiene en las potencias europeas, aunque con mayores matices. Uno de los casos de mayor intervención de las Fuerzas Armadas a nivel interno es Francia. El país galo prevé el despliegue permanente de militares en operaciones conjuntas con la Gendarmería y las policias. El Sistema Vigipirate -diseñado a mediados de los años setenta y actualizado tras los atentados de París de 2015-autoriza la realización de patrullajes militares en zonas críticas, tales como estaciones, aeropuertos y eventos deportivos masivos (Secretariat General de la Defense et de la Securite Nationale, 2016). El componente militar del Vigipirate es la Fuerza de Tareas "Centinela", que comprende entre 7.000 y 10.000 tropas en alistamiento permanente (Morin, 2017)…”.

El propio Ministerio de las Fuerzas Armadas de Francia, al exponer públicamente en su sitio web, sus “Operaciones en territorio Nacional”, menciona que: “…Al igual que todas las organizaciones bajo la autoridad del Estado, la fuerza militar está llamada a actuar en apoyo, acompañamiento o complemento de las fuerzas y medios civiles especializados…”.

Continúa Poczynok diciendo que “…Alemania es uno de los países más restrictivos en relación al despliegue de uniformados en territorio nacional. Las leyes vigentes impiden las misiones conjuntas o de apoyo entre las Fuerzas Armadas y las organizaciones policiales. Sin embargo, en 2016 comenzó a debatirse la posibilidad de que los militares colaboren en el contraterrorismo interno (Eckard, Gerloff y Angerer, 2016). El Ministerio de Defensa propuso una "reinterpretación" de la Constitución alemana, que solo prevé el despliegue doméstico de militares para casos de emergencia o desastres. Según el último Libro Blanco, las "amenazas terroristas a gran escala" configuran un escenario "catastrófico" que habilitaría la injerencia de las Fuerzas Armadas. El debate despertó alarmas en la dirigencia política, que hasta el momento ha rechazado esta interpretación oficial (Michels, 2016 y 2017)…”.

Respecto del Reino Unido destaca que “…el despliegue de militares en el territorio nacional está previsto en el marco del programa de "Apoyo Militar a las Autoridades Civiles". El MACA (por sus siglas en inglés) faculta al gobierno a utilizar las Fuerzas Armadas ante emergencias, eventos de interés estratégico o situaciones de alerta terrorista. Los militares británicos cuentan con tres batallones de 1.200 efectivos en situación de alistamiento permanente para esta función (Brooke-Holland, 2017). Así mismo, la Revisión de la Estrategia de Defensa y Seguridad de 2015 estableció la creación de una fuerza de 10.000 efectivos preparados para actuar ante amenazas terroristas, en el marco de la Operación Temperer. Este dispositivo se activó en mayo de 2017, tras los ataques de Manchester, e involucró el despliegue de 1.400 militares en las calles británicas (Booth et al., 2017)…”.

Poczynok concluye finalmente que “…La exploración realizada permite extraer algunas observaciones. Por un lado, que las funciones contraterroristas asignadas a las Fuerzas Armadas de las Potencias Centrales con fines defensivos son limitadas y excepcionales. Incluso en los países en los que el terrorismo es una preocupación prioritaria para la seguridad nacional (que no es el caso de la Argentina), las capacidades militares están lejos de ser la primera instancia de respuesta. El rol de las Fuerzas Armadas ante este tipo de eventos está circunscripto a funciones de soporte a otras agencias públicas, en el marco de un paradigma contraterrorista que continúa liderado por los sistemas penal, policial y de inteligencia doméstica (…) En Francia, por ejemplo, se señala que estas intervenciones no mejoraron la situación de seguridad e incluso ocasionaron problemas adicionales, tales como la conversión de las patrullas en "blancos móviles". También se ha criticado la falta de preparación de los militares, las dificultades de articulación con las fuerzas de seguridad y las limitaciones que impiden a los militares actuar ante fenómenos delictivos, más allá del derecho a la legítima defensa.

Si se excluyen estas misiones excepcionales, se aprecia que la principal función contraterrorista defensiva que desempeñan los militares de las naciones centrales consiste en la protección de objetivos estratégicos. Esta responsabilidad implica el despliegue permanente de elementos de las Fuerzas Armadas para la custodia de las infraestructuras críticas de la defensa nacional, tales como las instalaciones de investigación, desarrollo y producción militar. Esta función puede extenderse a otro tipo de instalaciones (por ejemplo, edificios gubernamentales) e incluso a infraestructuras relacionadas con sectores críticos ajenos a la defensa. Sin embargo, en este último caso la operación es considerada "de apoyo a las fuerzas de seguridad" y no se considera un rol propiamente militar…”.

Profundizando y actualizando la mirada sobre el caso de los EEUU (la gran referencia en materia de Política Exterior y de Defensa de las actuales autoridades del PEN), es dable destacar lo mencionado en la Estrategia Nacional contra el Terrorismo Interno (National Strategy for Countering Domestic Terrorism), producida por el Consejo Nacional de Seguridad para la Casa Blanca en 2021, cuando afirma que “Crearemos un esfuerzo a nivel gubernamental mientras salvaguardamos las prerrogativas distintivas de las fuerzas del orden, como las que pertenecen al Departamento de Justicia, incluido el Buró Federal de Investigaciones (FBI), (…) Las decisiones específicas de investigación y enjuiciamiento son responsabilidad exclusiva de las fuerzas del orden, sin verse afectadas ni influenciadas por consideraciones políticas o sesgos. A nivel de políticas, esta estrategia exige que el Gobierno Federal en su conjunto coordine y colabore en aspectos programáticos para contrarrestar el terrorismo doméstico, como el intercambio de información, la capacitación, la prevención y los esfuerzos de intervención. De esta manera, se establece un camino hacia una unidad de esfuerzo a nivel de políticas, al tiempo que se protege el trabajo específico de las fuerzas del orden, que debe quedar completamente en manos de las entidades apropiadas de aplicación de la ley, ya sean federales, estatales, locales, tribales o territoriales.”[8].

Nótese como se destaca el rol de las agencias civiles del Homeland Security y el Departamento de Justicia. Las menciones al componente militar o de las Fuerzas Armadas en el citado documento son menores, y destacando siempre su subordinación a las autoridades civiles.

Sin embargo, quizás la definición más clara provenga de la Estrategia Nacional de Seguridad (National Security Strategy), producida por la Casa Blanca en octubre de 2022, cuando afirma que: “Cuando sea necesario, utilizaremos la fuerza para interrumpir y debilitar a los grupos terroristas que están planeando ataques contra los Estados Unidos, nuestra gente o nuestras instalaciones diplomáticas y militares en el extranjero. Lo haremos de manera coherente con las leyes nacionales e internacionales y de una manera que minimice las bajas civiles, al tiempo que promovemos una mayor transparencia y responsabilidad. Estamos comprometidos a seguir trabajando con el Congreso para reemplazar las autorizaciones obsoletas para el uso de la fuerza militar con un marco estrecho y específico apropiado para garantizar que podamos seguir protegiendo a los estadounidenses de las amenazas terroristas. Aquí en casa, continuaremos colaborando con nuestros socios estatales, locales, tribales y territoriales, así como con el sector privado, para compartir información y desbaratar los planes terroristas que amenazan a nuestros ciudadanos.”[9].

Cabe destacar que entre las prioridades de seguridad nacional que establece el documento citado, el terrorismo queda relegado luego de la competencia estratégica con China y Rusia, y los desafíos de cooperación tales como el cambio climático, las pandemias, la inseguridad alimentaria y la proliferación de armas.

Al momento de destacar su estrategia para América Latina, tampoco hace referencia al terrorismo: antes menciona los efectos de la pandemia del COVID-19, las migraciones, la cooperación económica, la crisis climática y demás.

Tampoco hay referencias específicas a nuestro país por parte del Combating Terrorism Center de West Point, más allá de una sola publicación de julio de 2010.

Vale entonces cuestionar cuál es la relevancia del terrorismo en la agenda se seguridad pública. En este sentido es dable actualizar lo manifestado por Juan Gabriel Tokatlian en el diario Clarín en 2017 cuando afirmaba que “Militares y terrorismo: una (otra) mala combinación”. Destacamos aquí algunos pasajes:

“…me referiré al intento de usar a las Fuerzas Armadas para otro trabajo que no le compete y que llevaría a desmantelar uno de los pocos consensos sociopolíticos alcanzados por la democracia: la separación entre defensa externa y seguridad interna.

La tergiversación y expansión de las funciones de las Fuerzas Armadas en cuestiones de orden público ha sido estudiada por muchos especialistas.

El mecanismo es así: una fracción cohesionada y beligerante de la élite está dispuesta a aumentar la gravitación interna e internacional de los militares. Por distintas razones históricas la opinión pública es escéptica y reacciona a ello.

Los tomadores de decisión advierten que se debe generar un clima favorable para “vender” su propuesta. Para eso se sirven de eventos externos y/o internos impactantes y los usan como pretexto para, primero, eludir el debate público, y segundo, forzar medidas y leyes para alcanzar su propósito. Así, triunfarán determinados intereses creados…”.

Tokatlian resalta que: “…No hay evidencias serias que indiquen tal necesidad y datos confiables confirmen su carácter innecesario. Por ejemplo, de acuerdo con el Center for Systemic Peace que compila las muertes derivadas de actos terroristas en el mundo desde septiembre de 1989 hasta marzo de 2017, la Argentina no ha sido víctima de ningún ataque desde los atentados del 11 de septiembre de 2001.

Si se toma en consideración los datos comprobados sobre combatientes internacionales asociados al Estado Islámico que fueron provistos por un desertor y evaluados por el Combating Terrorism Center, de América Latina solo habría dos provenientes de Trinidad y Tobago y uno de Brasil.

En el último informe sobre terrorismo en América Latina del Congressional Research Service que elabora estudios detallados para los legisladores estadounidenses no se menciona la presencia del Estado Islámico ni de “lobos solitarios” en la región (ver, https://fas.org/sgp /crs/terror/RS21049.pdf).

En los recientes informes Worldwide Threat Assessment realizados por la comunidad de inteligencia de Estados Unidos, no se identifica a América Latina como un área clave respecto al terrorismo transnacional.

No faltan quienes subrayan la “alianza” eliminada entre el narcotráfico y el terrorismo. También en este frente las investigaciones rigurosas muestran que tal nexo es exagerado e infrecuente ya lo sumo circunstancial según el caso: al fin y al cabo, unos se movilizan por las ganancias y los otros por la ideología. También están los que propugnan modificar la inquietante ley antiterrorista de 2007 y apuntan a reprimir el terrorismo financiero.

Pero el problema del lavado de dinero en el país no tiene que ver con el hipotético avance de grupos terroristas sino con las prácticas enraizadas de fuga de capitales y las deficiencias del sistema judicial. No al azar, en el informe de 2017 del Departamento de Estado sobre lavado de activos se identifica a la Argentina como un “principal país de lavado de dinero”. Hay que agregar que la cooperación en el tema del terrorismo y respecto a la Triple Frontera bajo el compromiso denominado 3 (Argentina, Brasil y Paraguay) más 1 (Estados Unidos) ha funcionado positivamente para todas las partes.

En resumen, nada justifica este nuevo intento de quebrar una de las columnas vertebrales de la democracia argentina: la nítida frontera entre defensa y seguridad…”.

Otra destacada académica como Rut Diamint, argumenta en el mismo sentido, en un artículo publicado en enero del presente año. Afirma que: “…La ley argentina de Seguridad Interior, Ley Nº24.059, sancionada por el Congreso en 1991, dispone en su artículo segundo que se define “como seguridad interior a la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional”.

En su artículo 7 se expresa claramente que las fuerzas armadas no pertenecen al sistema de seguridad interior. Los artículos 27 a 32 especifican el uso de fuerzas armadas en situaciones excepcionales de conmoción interna. Sus tareas son de apoyo a las fuerzas de seguridad. No es necesario cambiar la ley para definir futuras operaciones.

Es cierto que el terrorismo se ha sofisticado. El terrorismo ha adoptado nuevas técnicas amenazando la seguridad nacional. Sin embargo, identificar, detectar y prevenir ataques terroristas no es tarea de las Fuerzas Armadas. ¿Qué hubieran hechos las Fuerzas Armadas argentinas ante el atentado contra la AMIA? La larga preparación de un oficial militar puede habilitarlo a operaciones de contraterrorismo, que se complementan con enfoques que combinan medidas diplomáticas y de inteligencia, siempre bajo la tutela de las leyes nacionales e internacionales.

Es conocido que el empleo de Fuerzas Armadas en asuntos internos del Estado genera problemas de legalidad, de abusos a los derechos humanos y de efectividad en sus tareas. Además, abre una ventana de oportunidad para seguir expandiendo su rol hacia otros campos de la seguridad interna, como es la lucha contra el narcotráfico…”.

Al respecto de los conceptos incluidos por Diamint en su artículo antes citado, resulta necesario exponer que la actual Ley Nacional N° 24.059 establece en su Artículo 2° que “…A los fines de la presente ley se define como seguridad interior a la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional…”; y en su Artículo 3° que “…La seguridad interior implica el empleo de los elementos humanos y materiales de todas las fuerzas policiales y de seguridad de la Nación a fin de alcanzar los objetivos del artículo 2º…”. El proyecto del PEN contradice -y no modifica- lo establecido por la ley actual, al involucrar a las FFAA por fuera de las excepciones ya previstas.

Nótese que el Artículo 2° de la Ley de Defensa Nacional N° 23.554 instituye que “…La Defensa Nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo…”. El proyecto del PEN, al ampararse en el marco del artículo 41 quinquies del CÓDIGO PENAL DE LA NACIÓN ARGENTINA-LEY 11.179 (T.O. 1984 actualizado), no discrimina entre agresiones internas y externas, con lo cual también contradice este aspecto básico de la Ley de Defensa Nacional.

Del mismo modo, contradice el Artículo 4° de la mencionada ley, el cual define que “…para dilucidar las cuestiones atinentes a la Defensa Nacional, se deberá tener permanentemente en cuenta la diferencia fundamental que separa a la Defensa Nacional de la Seguridad Interior. La Seguridad Interior será regida por una Ley Especial…”. Esta ley especial es justamente la N° 24.059.

El tercer párrafo del artículo 15° de la Ley de Defensa Nacional prescribe que “…Las cuestiones relativas a la política interna del país no podrán constituir en ningún caso hipótesis de trabajo de organismos de inteligencia militares…”. En el caso que prospere la propuesta del PEN ¿quién proveerá inteligencia operativa para las acciones encomendadas a las FFAA?

Retomando el texto del proyecto del PEN, en sus considerandos cita a la Convención Interamericana de Lucha contra el Terrorismo, aprobada por la Ley Nacional N° 26.023, cuando establece que “… “Los Estados Parte, de conformidad con sus respectivos regímenes jurídicos y administrativos internos, promoverán la cooperación y el intercambio de información con el objeto de mejorar las medidas de control fronterizo y aduanero para detectar y prevenir la circulación internacional de terroristas y el tráfico de armas u otros materiales destinados a apoyar actividades terroristas…”. No se desprende de allí la necesaria intervención de las FFAA, más bien al contrario, toda vez que destaca la conformidad con sus respectivos regímenes jurídicos y administrativos internos, y en Argentina el control de fronteras y de aduanas está bajo jurisdicción civil.

En igual sentido, las menciones al documento de la OTAN (organización a la cuál nuestro país no pertenece).

La propuesta en cuestión por parte del PEN, pretende justificarse a partir de argumentos tales como que “…Es imperioso tener en cuenta todas las acciones que ya realizan las FUERZAS ARMADAS (FFAA) cuando son desplegadas como parte de los contingentes militares que componen las Fuerzas de Paz de las Naciones Unidas. Para el desempeño en ese tipo de operaciones reciben un amplio adiestramiento, conocido en forma genérica como “Técnicas Operativas de las Naciones Unidas”…”. Al respecto, vale señalar algunas consideraciones.

Tal como destacan Lafferriere y Soprano, “…La reglamentación de la primera[10] – promovida entre 2006 y 2009– estableció como “misión principal” de las Fuerzas Armadas “conjurar y repeler toda agresión externa militar estatal”, y como “misiones subsidiarias” participar en el marco de operaciones multilaterales de Naciones Unidas, en operaciones de seguridad interior previstas por la Ley de Seguridad Interior, en operaciones de apoyo a la comunidad nacional o de países amigos, y en la construcción de un sistema de defensa subregional…”.

De igual modo, sobre las actividades desarrolladas en las misiones de paz, los autores citados refieren que “…Actualmente, en el cumplimiento de estas misiones de paz que las Fuerzas Armadas Argentinas efectúan en el extranjero, fundamentalmente cuando se han logrado estabilizar las condiciones más críticas que son las que se encuentran en el origen de la presencia de las tropas multinacionales de las Naciones Unidas, desarrollan funciones de apoyo a la comunidad y otras propias de Seguridad pública. Estas comprenden funciones que pueden ser interpretadas como duales (militares y policiales) tales como: control de la población civil, control de multitudes, patrullado del espacio público, protección de instalaciones civiles en general, detención de personas en escenarios en los cuales se carece de Fuerzas de Seguridad locales y/o provistas por Naciones Unidas. Ahora bien, esas funciones policiales, no obstante, son limitadas pues no incluyen tareas básicas que cumplen las Fuerzas de Seguridad, como la producción de inteligencia criminal, investigar delitos, aportar pruebas para procesos penales (excepto aquellos dispuestos por Naciones Unidas), aplicar la ley y someter a la justicia a los ciudadanos…”. Nótese la diferencia sustantiva con la propuesta del PEN.

Del mismo modo, huelga señalar que Naciones Unidas despliega dos tipos diferentes de intervenciones para cumplir su mandato: misiones de mantenimiento de la paz (peacekeeping), de acuerdo al mandato del Consejo de Seguridad, y misiones de imposición de la paz (peace enforcement), a partir de los establecido en el Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas. En el primer caso, los bandos en conflicto aceptan la instalación de una fuerza de Naciones Unidas que permita lograr condiciones de paz. En el segundo de ellos, el Consejo de Seguridad puede decidir operaciones para obligar a las partes a detener los combates (Artículo 42). En este punto podríamos señalar que, en ambos casos, sea por tratarse de un conflicto interno de un Estado (como una guerra civil), o bien de un conflicto internacional (entre Estados), la intervención se da con acuerdo de las partes, o partir de la decisión colegiada del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y el marco regulatorio que lo rige. En ambos tipos de intervenciones -mantenimiento de la paz e imposición de la misma-, los conflictos que las provocan cuestionan severamente la vigencia del Estado de Derecho. Estas situaciones difieren por mucho los supuestos contenidos en el proyecto del PEN.

En adición podemos sumar el relativamente poco porcentaje de efectivos militares que participa de estas operaciones y recibe la instrucción a apropiada, vis a vis el total de efectivos de cada una de las FFAA.

Posteriormente, el proyecto del PEN argumenta su pretendida “opción intermedia” diciendo que: “…El estado de sitio, que se encuentra previsto para situaciones límites de “conmoción interior o de ataque exterior que pongan en peligro el ejercicio de esta Constitución y de las autoridades creadas por ella”, implica la suspensión de los derechos y garantías de los ciudadanos y resulta difuso e indeterminado respecto de las funciones y procedimientos que deben cumplir las FUERZAS ARMADAS (FFAA), además de que no les permite capacitarse y prepararse para dicho escenario, pues no es posible anticiparse a los desbordes que lo motivan…”.

La Primera Parte de nuestra Constitución Nacional en su Capítulo Primero sobre Declaraciones, Derechos y Garantías, establece en el Artículo 23, que: “…En caso de conmoción interior o de ataque exterior que pongan en peligro el ejercicio de esta Constitución y de las autoridades creada por ella, se declarará en estado de sitio la provincia o territorio en donde exista la perturbación del orden, quedando suspendidas allí las garantías constitucionales. Pero durante esta suspensión no podrá el presidente de la República condenar por sí ni aplicar penas. Su poder se limitará en tal caso respecto de las personas, a arrestar o trasladarlas de un punto a otro de la Nación, si ellas no prefiriesen salir fuera del territorio argentino…”.

Al respecto, la Dra. María Angélica Gelli en su clásica obra sobre la Constitución Nacional[11], menciona que “…El estado de sitio junto con la intervención federal, constituyen las respuestas institucionales regladas por la Constitución Nacional ante emergencias de carácter político…” (GELLI, 2004; p. 223).  A continuación, destaca que el estado de sitio ha sido creado para defender la Constitución y sus autoridades; y tiene por función “…preservar el sistema institucional, las libertades públicas y la sociedad nacional en torno al orden de la libertad, la seguridad, la justicia y los derechos humanos, sin que la garantía de unos pueda enervar la de los otros…” (Op. Cit, p. 223). Agrega luego que el estado de sitio constituye un remedio excepcional pero conveniente, con adecuado y suficiente control de legalidad y razonabilidad.

Corresponde al Congreso declarar el estado de sitio (Art. 75 inc. 29 de la CN), y aprobar o suspender el dictado por el Presidente de la Nación durante el receso de éste (Art. 99 inc. 16 de la CN). El mismo artículo que confiere tal responsabilidad al PEN, es quién también lo autoriza a declarar el estado de sitio en caso de ataque exterior y por un término limitado, con acuerdo del Senado. No obstante, Gelli destaca dos disposiciones constitucionales introducidas en la reforma de 1994 que limitaron aún más al estado de sitio: el Art. 43 sobre Habeas Corpus, y el control judicial y resolución inmediata sobre el mismo; y la jerarquía constitucional otorgada a los tratados sobre Derechos Humanos (Art. 75 inc. 22). Este último límite, amén de la responsabilidad internacional que acarrea, provee una regla de interpretación sobre el citado Art. 23, que garantías pueden suspenderse y cuáles no (Op. Cit, p. 226).

Gelli aclara también que la declaración del estado de sitio no requiere necesariamente la intervención de las FFAA.

 La Ley Nacional N° 23.098 de 1984 regula el estado de sitio al disponer en su Art. 4° que: “…Cuando sea limitada la libertad de una persona en virtud de la declaración prevista en el art. 23 de la Constitución Nacional, el procedimiento de hábeas corpus podrá tender a comprobar, en el caso concreto:

1° La legitimidad de la declaración del estado de sitio.

2° La correlación entre la orden de privación de la libertad y la situación que dio origen a la declaración del estado de sitio.

3° La agravación ilegitima de la forma y condiciones en que se cumple la privación de la libertad que en ningún caso podrá hacerse efectiva en establecimientos destinados a la ejecución de penas.

4° El efectivo ejercicio del derecho de opción previsto en la última parte del art. 23 de la Constitución Nacional…”; sobre lo cual existe jurisprudencia, incluso de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN).

El ex diputado Zubiri, antes citado, mencionaba en el debate sobre la Ley de Defensa Nacional que: “…No se nos escapa ni somos tan ingenuos como para no prever la posibilidad de un rebrote subversivo, o de que en algunas circunstancias fuerzas imbuidas del espíritu mesiánico que mencioné anteriormente pretendan destruir la Constitución y las leyes de la República. En ese sentido, voy a reiterar lo que ya expresé en este mismo recinto en la anterior oportunidad en que se trató este proyecto: en la Constitución Argentina existen mecanismos para prever ese hipotético desborde. Digo “hipotético” porque si sumamos la Gendarmería Nacional a la Policía Federal, sin incluir las policías provinciales, observamos que reúnen alrededor de sesenta mil hombres, y las fuerzas de la subversión nunca juntaron más de quince mil efectivos, ni siquiera en su época de máximo auge[12].

Ello significa que en el supuesto improbable de que las fuerzas de seguridad se vieran desbordadas, siempre queda la posibilidad de aplicar por parte del señor presidente de la Nación la disposición del artículo 86 inciso 17 de la Constitución Nacional, que lo faculta a disponer de las Fuerzas Armadas de la Nación…”[13].

A partir de lo antedicho podemos concluir preliminarmente que aunque perfectible y mejorable, no resulta válida la afirmación del PEN a través de su proyecto cuando señala que el estado de sitio “…implica la suspensión de los derechos y garantías de los ciudadanos y resulta difuso e indeterminado respecto de las funciones y procedimientos que deben cumplir las FUERZAS ARMADAS (FFAA), además de que no les permite capacitarse y prepararse para dicho escenario, pues no es posible anticiparse a los desbordes que lo motivan…”. La suspensión de derechos y garantías se encuentra limitada, entre otros por el Art. 43 de la CN y los propios Tratados de Derechos Humanos incorporados a través del Art. 74 inc. 22.

La CN establece claramente la responsabilidad política a institucional, así como los roles y funciones de los Poderes del Estado para la declaración y durante la vigencia de este; el cuál, tal como destaca María Angélica Gelli en su obra citada, constituye una de las respuestas institucionales regladas por la propia Constitución Nacional ante emergencias de carácter político.

La propuesta del PEN no cuenta con ninguno de estos atributos, y es ella la que resulta difusa e indeterminado respecto de las funciones y procedimientos que deben cumplir las FFAA. El poder público, al proponer eludir sus responsabilidades políticas en las decisiones adoptadas -la no declaración del estado de sitio para la intervención de las FFAA en asuntos de seguridad interior-, traslada esa responsabilidad a los propios militares, sin brindarles un marco legal e institucional adecuado, ni los medios (inteligencia operativa, presupuesto, medios materiales, adiestramiento, doctrina de empeñamiento), para la tarea que pretende encomendarles.

Esto pone en tela de juicio el prestigio de las FFAA, ganado no solo con el respeto irrestricto de la CN en las últimas décadas, sino también en sucesivas intervenciones en sus misiones subsidiarias, tanto en el exterior (Misiones de Paz en el marco de lo dispuesto por Naciones Unidas), como en el interior de nuestro país (Operativos Belgrano I y II durante la pandemia del COVID-19 y asistencia a innumerables emergencias, por ejemplo).

En adición, el proyecto del PEN destaca su propuesta en un sentido intermedio entre el apoyo previsto en el marco regulatorio vigente y la declaración de sitio también ya regulada, al solicitar al Congreso que las FFAA puedan “…incluir operaciones de patrullaje, control de personas y vehículos, colaboración en puestos de control fijos o móviles, vigilancia de instalaciones inmuebles y detención en flagrancia. …”. ¿Esto es verdaderamente una opción intermedia? ¿Pueden acaso nuestras FFAA, con su preparación y adiestramiento para el combate (la aniquilación del enemigo), y sus medios para tal fin (aviones de guerra, blindados pesados, destructores, fragatas y vectores explosivos con alta capacidad de impacto), ser los adecuadas para tales tareas propias de la seguridad interior?

Al respecto abundan los citados considerandos al establecer que “…el presente proyecto de ley de modificación a la Ley de Seguridad Interior N° 24.059 y sus modificaciones, el uso de la fuerza se regirá en los mismos términos y condiciones vigentes para las Fuerzas de Seguridad nacionales, quedando expresamente habilitada la realización de operaciones de Seguridad Interior en dicho ámbito…”. Insistimos en preguntar ¿puede la norma de Seguridad Interior regular el empleo de las FFAA y sus medios?

Menciona luego que “…En los casos en que el personal militar designado para este tipo de tareas estuviese obligado a utilizar medios materiales de coacción, deberá hacerlo de forma racional, progresiva y proporcional, agotando previamente los mecanismos de disuasión que estén a su alcance, según el caso…”. ¿A qué refieren específica y taxativamente los adjetivos racional, progresiva y proporcional? El proyecto debiera ser muy claro al respecto, sin ambigüedades ni resquicios para interpretaciones discrecionales por parte de quién fuera a ejecutar la norma, como por parte de quién fuera a juzgar luego sobre la misma, llegado el caso.

Aludiendo nuevamente a la intervención del Diputado Nacional Germán Martínez durante la reunión informativa de la Comisión de Defensa Nacional antes mencionada, resulta necesario e imprescindible colocar estos temas más allá de la llamada “grieta política”, y debatirlos en pos del interés nacional. Es por ello, que, recurriremos a expresiones manifestadas por el ex Presidente Raúl Ricardo Alfonsín, durante su discurso a la Asamblea Legislativa del 10 de diciembre de 1983 -en el inicio mismo del presente democrático de nuestra Nación-, y que permiten arrojar luz sobre el debate actual (y recurrente en años recientes), acerca del rol de las FFAA en materia de seguridad interior.

Dijo Alfonsín que “…tenemos el firme propósito de dotar a las Fuerzas Armadas de una clara doctrina de Defensa Nacional, eliminando definitivamente la llamada doctrina de la seguridad nacional, que tantos trastornos ha ocasionado a la vida interna e internacional del país (…) atender al fin primordial para el que fueron creadas, que es el de nuestra defensa frente a una agresión externa…”.

Más adelante en su alocución, continúa diciendo que “…Está demostrado hasta el cansancio que cuando las Fuerzas Armadas pretenden ocupar un espacio político que no les corresponde y dejan de subordinarse al poder civil, no solamente fracasan en el gobierno sino que también pierden su capacidad operativa y dejan de ser útiles para el fin para el que fueron creadas…”.

Posteriormente abunda al destacar que “…Así como es imposible pensar en un gobierno duradero que no se edifique sobre la base del consenso de sus gobernados, tampoco podremos edificar la democracia verdadera sin nuestras Fuerzas Armadas dedicadas al cumplimiento de su fin específico y subordinadas al poder civil (…) En nuestra concepción, las Fuerzas Armadas tienen un rol indelegable ya que les corresponde ser nuestra primera línea de defensa frente a un ataque exterior…”.

Como corolario, podemos destacar dos ejemplos de colaboración efectiva entre las FFAA y las FFSS en asuntos complejos como son el control de la Zona Económica Exclusiva (ZEE), sobre la milla 200 del Mar Argentino, y el control del espacio aéreo. En ambos casos es difícil determinar limites físicos y normativos, sin embargo, se desarrollaron soluciones conducentes bajo el actual paraguas normativo, y sin necesidad de alterar ninguno de sus principios.

Respecto del control sobre la milla 200, en el año 2020 se firmó un convenio entre el Ministerio de Defensa y el Ministerio de Seguridad de la Nación para coordinar materias afines a la Vigilancia de Aguas Jurisdiccionales con el fin de potenciar los recursos materiales y humanos desplegados por la Armada Argentina (ARA) y la Prefectura Naval Argentina (PNA) en aguas jurisdiccionales argentinas. De esta forma se potencian las acciones de patrullaje marítimo, complementando las campañas de los buques y aviones desplegados en alta mar por ambas Fuerzas, intercambiando también información satelital y georreferenciada sobre buques.

Este convenio permitió incluso el despliegue de efectivos de la PNA en buques de ARA y viceversa, a los fines de servir de enlace y de que cada quién pueda atender sus responsabilidades jurisdiccionales ante cualquier contingencia, llegado el caso.

Por otra parte, el Decreto N° 1407/2004 creó el Sistema Nacional de Vigilancia y Control Aeroespacial con el objeto de efectuar el control de todos los movimientos aéreos, en el espacio aéreo de jurisdicción nacional. A partir de ello se promovió el plan de radarización del territorio nacional. Posteriormente, la Resolución N° 230/2014, creó el Comando Conjunto Aeroespacial para ejercer la conducción de las operaciones de la Defensa Aeroespacial de los espacios de jurisdicción nacional en forma permanente.

La vigilancia permanente del espacio aéreo, y el contraste con la información disponible sobre cada vuelo registrado, permite identificar cada aeronave y detectar irregularidades. De ser necesario, se envían naves propias para completar el proceso de identificación y actuar. También en este caso existe un convenio entre ambos ministerios -Defensa y Seguridad de la Nación- que delimita las responsabilidades de uno y de otro. Cuando se detecta un Tránsito Aéreo Irregular (TAI), se comunica a las FFSS. El Comando tiene jurisdicción sobre todo aquello que vuela, una vez que aterriza, es jurisdicción de otros organismos, como el Ministerio de Seguridad.

Cabe destacar que este comando también interactúa con la Administración Nacional de Aviación Civil (ANAC), y la Empresa Argentina de Navegación Aérea (EANA), de acuerdo a sus competencias.

Conclusiones                     

Parafraseando al Diputado Martínez cuando se dirigía al ministro Petri destacando la necesidad de no incluir estos debates en la llamada “grieta política”, en ese juego maniqueo de suma cero que poco permite construir en materia de consensos; de lo que se trata en definitiva es de construir puentes que sirvan al interés nacional.

Para ello se requiere de un diálogo sincero y frutífero. Pero tal como destaca Alfonsín en su discurso antes citado, “…El diálogo, para ser efectivo, será un diálogo real que presupondrá el reconocimiento de que no tenemos toda la verdad, de que muchas veces habremos de equivocarnos y que hemos de cometer errores humanos. ¿Para qué escucharíamos si no estuviéramos dispuestos a rectificar conductas? ¿Para qué rectificaríamos conductas si no pensáramos que ellas pueden ser equivocadas en algunos casos?

El país está enfermo de soberbia y no está ausente del recuerdo colectivo la existencia de falsos diálogos, que, aun con la buena fe de muchos protagonistas, no sirvieron para recibir ideas ajenas y modificar las propias. El diálogo no es nunca la sumatoria de diversos monólogos sino que presupone una actitud creadora e imaginativa por parte de cada uno de los interlocutores…”.

Néstor Kirchner ponderaba en el mismo sentido en noviembre de 2003 al decir que: “…Sea de un lado, sea del otro, quién lo diga, esté en el gobierno o no, todo aquel que cree tener verdades absolutas seguramente corre el riesgo de equivocarse fuertemente y nosotros optamos por esto: pluralidad, consenso, verdad relativa que nos permita encontrar las verdades superadoras que nos puedan contener a los argentinos y dar las respuestas que este país está necesitando…”.

A lo expuesto, es dable agregar que para que el diálogo pueda ser fructífero en estos temas, debe tener como guía el interés nacional, y no meros intereses sectoriales o particulares.

Lamentablemente, la exposición pública del Ministro de Defensa, Luis Petri ente la Comisión de Defensa Nacional de la Cámara de Diputados de la Nación, el pasado 21 de agosto del corriente, dejó más interrogantes que respuestas. No agregó argumentos, elementos, ni datos que permitan analizar el proyecto del PEN, más allá de lo contenido en los considerandos del mismo. Más bien se dedicó a repetirlos y remarcarlos, pero sin agregar razones que pudieran ampliar lo dicho en el proyecto, y menos aún responder las dudas razonables que se presentaron o bien rebatir los argumentos en contrario.

No respondió sobre preguntas concretas y puntuales, como cuando se le requirió que explique las razones por las cuales se debe recurrir a la intervención de las Fuerzas Armadas (FFAA), en acciones contra el terrorismo, y si esto significa que fracasó la política de Seguridad del gobierno nacional; o como cuando se preguntó acerca de la incidencia del terrorismo en Argentina en materia de criminalidad; o cuál es el aporte que se espera por parte del FFAA en la lucha contra el terrorismo qué las actuales Fuerzas de Seguridad (FFSS), no puedan realizar (intervención del Diputado Nacional Rogelio Iparraguirre).

Antes bien, dedicó buena parte de su tiempo a exponer contrastes -cuestionables, por cierto- con gestiones anteriores, o bien discurrir sobre otros proyectos de su cartera -de interés también de la Comisión de Defensa-, pero que poco hacían al objeto de su convocatoria aquel día. Flotó la sensación de querer desviar el debate hacia el barro de la grieta, antes que dar argumentos contundentes en favor de un proyecto que atraviesa temas sensibles, como antes se destacó.

Lo afirmado se puede contraponer con la exposición pública del ministro Petri, antes citada.

En síntesis, el proyecto del PEN no brinda razones ni argumentos que ameriten modificar una de las leyes básicas del consenso democrático de las últimas décadas. Sobre un problema no debidamente descripto ni justificado, la propuesta presentada no aporta soluciones a las ya existentes vis a vis implica riesgos considerables. Los actuales y vigentes artículos 27° al 32° de la Ley Nacional de Seguridad Interior (24.059) son claros y precisos en cuantos a los roles, misiones, funciones y escenarios (incluso el de un ataque terrorista): las FFAA apoyan las tareas de las FFSS, y en casos excepcionales, cuando el Sistema de Seguridad Interior resulte insuficiente, el Presidente de la Nación podrá convocar a los elementos de combate de las FFAA, previa declaración del estado de sitio, regulado por la CN y la Ley Nacional N° 23.098. Las previsiones efectuadas en la propuesta del PEN no alteran lo antedicho, más bien empeoran el marco regulatorio en el que debieran actuar las fuerzas del orden a partir de la vaguedad e imprecisión de sus términos y definiciones. No reúne consensos de actores de la vida pública e institucional nacional (¿Existen informes de las áreas de Defensa y Seguridad al respecto? ¿De la Procuración del Tesoro? ¿Del Ministerio Público Fiscal de la Nación y su Secretaría de Análisis Integral del Terrorismo Internacional? ¿De organizaciones intermedias o académicas? ¿De organismos internacionales? ¿Prevé el presupuesto y la planificación necesaria para el fin que pretende?), antes bien acarrea dudas entre todos, inclusive entre los principales involucrados (FFAA y FFSS).

Para finalizar, bien vale como conclusión final del presente artículo la frase del ex presidente Alfonsín en su discurso varias veces citado aquí: “…Ni la crueldad actual, ni la inmoralidad actual, ni la claudicación actual, garantizan un futuro feliz. La justificación de los medios por el fin constituye la apuesta demencial de muchos déspotas e implica el abandono de la ética política…”.