Publicados los datos de la inflación de enero y el índice de salarios de INDEC correspondiente al mes de diciembre, se pueden proyectar dos cuestiones relevantes en materia de movilidad previsional: el aumento de las jubilaciones que se hará efectivo en el mes de marzo 2025 y su comparación con el incremento que hubiera establecido la fórmula anterior (Ley 27.609 de 2021). 

El presente informe se compone de dos partes. En primer lugar, se presenta la política previsional vigente, incluyendo la evolución de las jubilaciones a partir del DNU 274/2024 de Milei y del congelamiento del bono. 

Seguidamente, se compara la situación actual con la fórmula de movilidad derogada. Por último, se abordan una serie de aspectos relevantes para los adultos mayores: las restricciones en el acceso a los medicamentos y el vencimiento de la moratoria previsional. 

La política previsional de Milei-Caputo: las jubilaciones como variable de ajuste

a. ¿Qué pasó con la fórmula actual (DNU 274/2024)? ¿Las jubilaciones, con Milei, le ganaron a la inflación?

A través del Decreto de Necesidad y Urgencia 274/2024 del 25 de marzo de 2024, el Gobierno modificó la ley de movilidad de los haberes jubilatorios. La previa al decreto, implicó un primer trimestre extremadamente adverso para los jubilados y jubiladas. La inflación creciente durante 2023, profundizada por la mega devaluación, el aumento del impuesto PAIS y la desregulación de vastos sectores de la economía tras la asunción de Milei, tuvo consecuencias de enorme magnitud sobre los haberes, que no pudieron seguirle el ritmo a los precios dado que la fórmula de actualización tiene un “atraso” trimestral.

Desde el oficialismo y sus aliados se señaló que el problema era la fórmula y no la inflación. La decisión por Decreto estableció que, a partir de julio de 2024, las jubilaciones se actualizarían mensualmente en función del último dato de inflación disponible, esto es, de dos meses atrás. Para la transición, en abril, se estableció una recomposición por única vez de 12,5% (como “reconocimiento” por la alta inflación de enero) y aumentos mensuales por inflación a modo de “adelantos”. En junio, se compararían los aumentos otorgados con la movilidad anterior y se aplicaría el mayor.

Así, en abril se incrementaron las jubilaciones 27,38% (12,5% de recomposición y 13,2% de la inflación de febrero), en mayo, aumentaron 11% como resultado de la inflación de marzo y en junio, un 8,8% por la inflación de abril. 

Esta modalidad implicó la recuperación de las jubilaciones del fondo del pozo al que el propio gobierno las había llevado. Sin embargo, al mismo tiempo, implica consolidar el poder adquisitivo de las jubilaciones en un piso histórico del cual no se podrán recuperar. Además, la variable de ajuste se centró a partir de allí en la licuación del bono para quienes perciben la mínima. En concreto, las jubilaciones sin bono en el trimestre enero-marzo de 2025 se mantendrán 1,9% por debajo del último trimestre del gobierno anterior, mientras que las jubilaciones con bono se ubicarán 13,3% por debajo^[1].

Gráfico 1. Evolución jubilación mínima con y sin bono en términos reales Período: enero 2023 – marzo 2025. Base 100: promedio sep-nov 2023

^{Fuente: CEPA en base a ANSES, INDEC y REM-BCRA.} 

Un dato para resaltar sobre la movilidad decretada es que, con este esquema, las jubilaciones no pueden aspirar a mejorar su situación actual. Como se observa en el gráfico 1, las jubilaciones se estancan en poder adquisitivo. La actualización decidida por Milei considera que el poder de compra actual de las jubilaciones es el máximo al que pueden aspirar los jubilados. 

En este contexto, en 2024, las jubilaciones constituyeron un factor central en el ajuste del gasto público: explicaron el 19,2% del recorte total realizado por el Sector Público Nacional.

Gráfico 2. Contribución al ajuste en el gasto por partida (en %)

^{Fuente: CEPA en base a Oficina Nacional de Presupuesto e INDEC.}

b. La política de congelamiento del bono: las jubilaciones mínimas sufrieron un recorte equivalente a $72 mil mensuales

A la par de lo descripto en el apartado previo, desde marzo de 2024, el bono compensatorio que recibía el 70% de los jubilados fue congelado en $70.000, licuando mes a mes su capacidad de compra. Por ello, quienes cobran la mínima continúan perdiendo poder adquisitivo.

Como se observa en el cuadro que sigue, mientras que los haberes se incrementaron entre marzo de 2024 y febrero de 2025 103,1%, la mínima, con bono incluido, sólo aumentó 67,8%. De haberse actualizado en la misma proporción, el bono debería haber sido en febrero de 2025 de $142.161, es decir, más del doble (+$72.161) de lo actual.

Cuadro 1. Jubilación mínima con y sin bono. Valores a marzo de 2024 y febrero de 2025

^{Fuente: CEPA en base a ANSES}

La comparación con la fórmula anterior (Ley 27.609, 2021)

El presidente tomó la decisión de cambiar la forma de actualización de las jubilaciones en el preciso momento en que la fórmula anterior podría haber significado una mejora real en los haberes, dado que ello ocurre en contextos de inflación descendente. Al contrario, el cambio en la forma de actualización, suplantándola por inflación, significó la consolidación de la pérdida que los haberes registraron en los meses precedentes de mayor inflación. 

Cabe recordar que el esquema que regía desde 2021, de actualización trimestral, se basaba en dos indicadores: el 50% por la recaudación de la seguridad social y el 50% por variación de los salarios (RIPTE o INDEC, el que sea mayor). Como cualquier fórmula de actualización, se nutre de indicadores pasados, es decir, siempre presenta un rezago. 

De este modo, en contextos de inflación creciente, el atraso en la captación de los datos implica que se actualice con valores más bajos que los vigentes. Esto sucede cualquiera sea el indicador que se tome, inclusive IPC, por el desfasaje frente a una inflación en aumento. Por el contrario, con inflación a la baja, sucede el proceso contrario: la fórmula, como toma datos anteriores, se actualiza por encima de inflación y los jubilados/as ganan.

Gráfico 3. Dinámica del comportamiento de la actualización jubilatoria: el efecto rezago de la actualización

^{Fuente: CEPA.}

Por eso, no es casual que la fórmula se haya modificado cuando la inflación comenzaba a mostrar un sendero descendente. De hecho, la propuesta original del Poder Ejecutivo en diciembre de 2023 no fue ajustar por inflación (lo que hubiera implicado aumentar 25,5% y luego 20,6%) sino que, a través de la denominada Ley Bases, se proponía suspender la fórmula y establecer ajustes discrecionales. 

Una vez atravesado el inicial impacto inflacionario de las medidas de diciembre 2023, con haberes en un piso muy bajo, el gobierno ingresó a la Cámara de Diputados una nueva versión de la Ley Bases, en el que se proponía actualizar por inflación. Tras el retraso en las negociaciones, se optó por el Decreto de Necesidad y Urgencia. 

El gobierno sostuvo que la nueva fórmula establecida por Decreto era mejor que la anterior. Sin embargo, al comparar la evolución que hubiera seguido la fórmula derogada con la que rige actualmente, resulta evidente que esto no es real.

En junio, la comparación resulta engañosa ya que no se confrontaban datos equivalentes, es decir, no se comparaba fórmula anterior (recaudación y salarios) vs. fórmula por IPC, sino que esta última incluía la recomposición de 12,5% otorgada por única vez. En el cuadro a continuación, se plasma esta situación para el cálculo de movilidad de junio 2024: mientras que la fórmula anterior (Ley 27.609) hubiera arrojado un aumento de 40,1%, los aumentos por inflación acumulan 36,7%, es decir, son menores. Pero al tener incorporada la recomposición por única vez de 12,5%, arrojó un aumento de 53,8%.

Cuadro 2. Comparación fórmulas de movilidad jubilatoria aplicables en 06/2024 (%)

^{Fuente: CEPA en base a ANSES, INDEC y RIPTE.}

Luego, el impacto mayoritario en salarios y recaudación, compensatorios del salto inflacionario del primer trimestre, hubiesen significado, en septiembre, un aumento por movilidad de 32,0%. Es decir, la fórmula anterior le hubiera ganado ampliamente a la vigente, centrada en el IPC, que impulsó aumentos de sólo 13,4%. 

Para diciembre 2024, la movilidad anterior arrojaría un incremento de 22,9%. Es decir, hubiera ocurrido lo mismo que en el trimestre anterior: el aumento por la fórmula derogada hubiera sido mayor que el efectivamente otorgado por IPC (10,7%).

Para marzo de 2025, la movilidad anterior implicaría un aumento de 16,8%. Una vez más, por encima del incremento efectivamente otorgado por IPC (7,5%).

Cuadro 3. Comparación fórmulas de movilidad jubilatoria aplicables  en 09/24, 12/24 y 03/25 (%)

^{Fuente: CEPA en base a ANSES, INDEC y RIPTE.}

De este modo, podemos concluir que la fórmula anterior, en el tiempo, hubiera sido superadora para los haberes jubilatorios, y se la eliminó intencionalmente antes de que se produjeran las mejoras. 

En marzo de 2025, con el aumento de 2,2% (IPC de enero 2025) de la fórmula de Milei, la jubilación mínima (sin bono) se ubicará en $279.122, mientras que de haber continuado la fórmula anterior se ubicaría en $356.962 (27,9% por encima).

Cuadro 4. Comparación fórmulas de movilidad jubilatoria aplicables, en pesos

Noviembre 2023 – marzo 2025

^{Fuente: CEPA en base a ANSES e INDEC.}

Política de medicamentos y perspectivas 2025

Los jubilados afiliados a PAMI también sufrieron en 2024 la modificación de los criterios de acceso a los medicamentos gratuitos, que en la práctica implica que menos jubilados y pensionados accedan a los mismos, y una reducción de la canasta de medicamentos incluidos en el vademécum. 

Así, los jubilados no sólo tienen menos medicamentos cubiertos al 100% sino que aquellos que deben pagar, sufrieron aumentos de precios muy por encima de la inflación: la canasta PAMI aumentó 361,6% desde el triunfo de Milei a enero de 2025, 191,7 p.p. por encima de la jubilación mínima con bono y 146,6 p.p. por encima del índice de precios^[2].

En diciembre de 2024, el gasto de las prestaciones de PAMI sufrió un recorte interanual de 13,9% en términos reales. La contracara del ajuste es la restricción en el acceso a los medicamentos de los adultos mayores.

¿Qué puede esperarse en 2025?

Tal como indica la Constitución, el Poder Ejecutivo envió al Congreso el proyecto de presupuesto 2025, en el que deben consignarse los recursos y gastos estimados para el año siguiente. Sin embargo, en este caso, el Ejecutivo incluyó varias cuestiones más que desarrollamos ampliamente en nuestro informe del 19 de septiembre de 2024^[3]. Asimismo, en el debate en comisiones sobre el proyecto, también quedaron en evidencia aspectos vinculados con la política previsional que nos permiten estimar qué pasará con las jubilaciones en 2025.

Posteriormente, el oficialismo decidió no llevar al recinto el proyecto y prorrogar nuevamente el presupuesto 2023. A su vez, Mariano De los Heros fue desplazado de su cargo de titular de ANSES por difundir información sobre la reforma previsional que el Poder Ejecutivo prevé enviar al Congreso⁴. 

Sin presupuesto y con nuevo titular de ANSES (Fernando Biarzi) ^[4] , la política previsional del gobierno no se modifica, sino que profundiza la regresividad.  

En primer lugar, cabe destacar que el proyecto de ley del Presupuesto incluía, en su artículo 69, una ratificación del DNU 274/2024 en el que Milei estableció la fórmula de movilidad por IPC. La importancia de dejar consagrada la movilidad por Ley (y no por Decreto) se vincula con los juicios que puede afrontar el Estado en esta materia. En una búsqueda de reducir la litigiosidad, el Ejecutivo envió esta propuesta pero no fue sancionada. El resultado es el mismo: la movilidad continuará atada al índice de inflación en base al DNU 274/2024. Esto implica dejar congeladas las jubilaciones en el piso histórico en el que hoy se encuentran, sin posibilidades de mejorar.

Gráfico 4. Jubilación mínima con y sin bono en términos reales 

Período: Diciembre 1995 – febrero 2025. Base 100: diciembre 199

^{Fuente: CEPA en base a ANSES, INDEC, IPC CABA, Bein y BCRA.}

Si analizamos en el largo plazo la evolución de las jubilaciones históricas es posible identificar que:

• desde el trimestre marzo-mayo de 2003 a septiembre-noviembre 2010, las jubilaciones más que se duplicaron (+102,8% de incremento), y es luego de esa fenomenal mejora que tiene lugar el veto de CFK al 82% móvil;
• luego de ese veto en 2010, incluso, las jubilaciones continúan incrementando su poder adquisitivo 25,9% más, completando una mejora desde marzo-mayo 2003 a septiembre-noviembre de 2015 de +155,3%;
• en la etapa que sigue se observa la brutal caída de las jubilaciones entre el trimestre septiembre-noviembre 2015 a septiembre-noviembre 2019 del orden del -22,4%;
• se registra una nueva caída entre septiembre-noviembre de 2019 y septiembre-noviembre 2023 (-29,5%), compensada en el caso de los haberes mínimos al 100% con bonos compensatorios para el 70% de los jubilados, que finalmente registraron una leve mejora de +0,3% en términos reales;
• el inicio de la gestión de Milei significa un rápido retroceso de los haberes (26,3% para las jubilaciones sin bono y -21,3% para las que tienen bono), al punto tal que se ubicaron, en ese momento, 3% por debajo del poder adquisitivo del promedio de la década del ‘90;
• al trimestre diciembre-febrero de 2025, se lograrán niveles inferiores al último trimestre del gobierno anterior (-2,3% para las jubilaciones sin bono y -12,0% para las que tienen bono);

Hacia adelante, los haberes dibujarán una línea horizontal similar a la que se observa en la década del ‘90: sin perder, pero sin ganar poder adquisitivo, luego de ubicarse sensiblemente más abajo.

Por el contrario, la ley que el Congreso, y luego el Ejecutivo vetó, establecía: una recomposición por única vez de 7,2% para todas las prestaciones, un haber mínimo equivalente al 109% de la CBT de un adulto, y una cláusula gatillo una vez al año (en marzo) si hubiere recuperación real de los salarios en el año calendario anterior. A su vez, estipulaba la regularización de la deuda previsional con las provincias que no transfirieron sus cajas a nación^[5].

Un segundo aspecto a considerar refiere a cómo continuarán los bonos para quienes cobran la mínima. Como mencionamos, desde marzo 2024 se encuentran congelados en $70.000, perdiendo mes a mes poder adquisitivo. En la Comisión de Presupuesto y Hacienda tanto el (ahora ex) titular de ANSES, Mariano de los Heros, como el Secretario de Hacienda, Carlos Guberman, confirmaron que el bono se mantendrá en el mismo monto durante todo 2025. Como consecuencia, serán los jubilados de la mínima la variable de ajuste del gobierno nacional.

Hacia diciembre de 2025, de cumplirse las proyecciones inflacionarias, los guarismos indican que le estarán negando a los jubilados de la mínima $97.341 adicionales por mes. En el Cuadro 5 se observan las estimaciones para cada mes.

Cuadro 5. Estimación del bono de $70.000 aplicando simulación con la movilidad del DNU 274/2024 del Gobierno y diferencia con el bono sin actualización

^{Fuente: CEPA en base a INDEC y REM-BCRA.}

Por último, en marzo de 2025, finaliza la vigencia de la moratoria previsional y desde el Poder Ejecutivo confirmaron que no se prevé una prórroga. Sólo habrá PUAM (Pensión Universal del Adulto Mayor), que alcanza el 80% de la jubilación mínima, no es pensionable y en el caso de las mujeres pueden acceder 5 años después que a una jubilación (a los 65 años en vez de 60). Con la caída de la moratoria, 9 de cada 10 mujeres y 8 de cada 10 varones cercanos a la edad de retirarse no podrán acceder a una jubilación ya que no reúnen más de 25 años de aporte.

Gráfico 5. Cantidad de años de aporte por género

^{Fuente: CEPA en base a BESS.} 

Conclusiones

• La política previsional adoptada, desde diciembre 2023, ha constado de distintas aristas, todas con carácter regresivo, con la pérdida del poder adquisitivo de los haberes tras la aceleración inflacionaria, su consolidación a través del DNU 274/2024 y la licuación de los bonos a las jubilaciones mínimas.
• El gobierno sostuvo el superávit fiscal a costa de las jubilaciones. En 2024, el 19,2% del ajuste del gasto del Estado estuvo explicado por la pérdida de poder adquisitivo de las jubilaciones y pensiones.
• Milei modificó la fórmula previsional por DNU 274/24, atando los haberes a la inflación. Así, derogó la Ley 27.609 vigente desde 2021. Si bien la fórmula atada a IPC permitió recuperar parte del terreno perdido en el primer trimestre, a esta altura podemos concluir que la fórmula anterior, en el tiempo, hubiera sido superadora para los haberes jubilatorios, y se la eliminó intencionalmente antes de que se produjeran las mejoras.
• Tanto en septiembre 2024, como en diciembre 2024 y marzo 2025, los aumentos por la fórmula anterior hubieran sido superiores a los efectivamente otorgados. En marzo de 2025, con el aumento de 2,2% (IPC de enero 2025) de la fórmula de Milei, la jubilación mínima (sin bono) se ubicará en $279.122, mientras que de haber continuado la fórmula anterior se ubicaría en $356.962 (27,9% por encima).
• Paralelamente, desde marzo de 2024, el bono compensatorio que recibía el 70% de los jubilados fue congelado en $70.000, licuando mes a mes su capacidad de compra. Mientras que los haberes se incrementaron entre marzo 2024 y febrero 2025 103,1%, la mínima, con bono incluido, sólo aumentó 67,8%. De haberse actualizado en la misma proporción, el bono debería haber sido en febrero de 2025 de $142.161, es decir, más del doble (+$72.161) de lo actual.
• En concreto, a contramano de los dichos de Milei, los jubilados no le ganaron a la inflación: en el trimestre enero-marzo de 2025, el poder de compra de las jubilaciones que no perciben bono se ubica 1,9% por debajo del último trimestre de la gestión anterior, mientras que las jubilaciones con bono se encuentran 13,3% por debajo. La comparación trimestral es la adecuada metodológicamente dada la dinámica de actualización de la fórmula anterior.
• Al atar las jubilaciones al IPC, éstas no perderán poder adquisitivo pero tampoco podrán recuperar. Por el contrario, la Ley 27.756 sancionada por el Congreso y vetada por el Ejecutivo incluía: una recomposición por única vez de 7,2% para todos los haberes, un haber mínimo equivalente al 109% de la CBT de un adulto, y una cláusula gatillo una vez al año (en marzo) si hubiere recuperación real de los salarios en el año calendario anterior.
• La pérdida de poder adquisitivo de las jubilaciones se agrava por las modificaciones de la política de medicamentos de PAMI. No sólo se redujeron los medicamentos cubiertos al 100% sino que además se modificaron los criterios de acceso a los medicamentos gratuitos, que en la práctica implica que menos jubilados y pensionados accedan a los mismos.
• A su vez, aquellos medicamentos que deben pagar sufrieron aumentos de precios muy por encima de la inflación: la canasta PAMI aumentó 361,6% desde el triunfo de Milei a enero de 2025, 191,7 p.p. por encima de la jubilación mínima con bono y 146,6 p.p. por encima del índice de precios.
  
• Para 2025, el proyecto de Presupuesto contemplaba la ratificación de la fórmula por IPC y el bono para la mínima congelado en $70.000 durante todo el año. Si bien el Presupuesto no se sancionó, ya que el Ejecutivo decidió prorrogar nuevamente el de 2023, y el titular de ANSES fue desplazado, la política previsional continúa siendo regresiva: las jubilaciones no mejorarán su poder de compra, el bono continuará congelado (que implicará, a diciembre de 2025, negarle a los jubilados $97.341 adicionales por mes) y finalizará la moratoria previsional.
• El gobierno confirmó que la moratoria no se prorrogará por lo cual vencerá en marzo de 2025. Esto implica que 9 de cada 10 mujeres y 8 de cada 10 varones en edad de jubilarse, deberán conformarse con una PUAM, equivalente al 80% de la jubilación mínima y no pensionable.