Argentina es uno de los países más cerrados al comercio exterior del mundo. Si ordenamos a los países de más abiertos a más cerrados en función de cuánto representa la suma de las exportaciones e importaciones en relación con su Producto Interno Bruto (PIB), Argentina aparece año tras año al final del ranking. En 2023, se situó en el puesto 121 de 123 países, compartiendo los últimos lugares con Sudán y Etiopía.

La falta de integración al mundo es uno de los principales obstáculos para el crecimiento y desarrollo nacional. Al ser uno de los países más australes del mundo, Argentina se encuentra geográficamente alejada de los grandes centros de comercio. Debido a los mayores costos de logística, esto constituye de por sí una barrera para su inserción en las cadenas globales de valor. Sin embargo, esta lejanía no explica la falta de integración: la principal razón es una política comercial fuertemente proteccionista (Hallak, 2023).

Este elevado nivel de protección comercial tiene dos fuentes principales. En primer lugar, Argentina cuenta con aranceles de importación de bienes relativamente altos. Ocupa el cuarto lugar dentro de América Latina y el Caribe en términos de arancel promedio más alto, superada únicamente por Bahamas, Barbados y Venezuela. En segundo lugar, durante los últimos veinte años, Argentina ha implementado y acumulado diversas medidas no arancelarias (MNA) —como regulaciones técnicas, sanitarias y fitosanitarias, así como restricciones cuantitativas—, que en la práctica actúan como barreras comerciales.

Muchos países han recurrido al uso de estas medidas como forma de protección del empleo en sectores poco competitivos, la seguridad nacional, el ahorro de divisas o la adquisición de capacidades tecnológicas. Sin embargo, el uso excesivo o discrecional de estos instrumentos puede tener efectos negativos sobre la competitividad del entramado productivo local.

La eliminación de barreras comerciales puede impactar positivamente sobre el crecimiento económico (Irwin, 2024). La magnitud de este efecto depende de la eficiencia con que el aumento del comercio generado se traduzca en mejoras de productividad o en mayores inversiones en la economía (Irwin, 2024; Estevadeordal y Taylor, 2013) y varía según el tipo de bienes involucrados. La eliminación de restricciones a los bienes de consumo puede mejorar el bienestar de los consumidores al reducir precios, mientras que la flexibilización en la importación de bienes de capital e insumos intermedios tiene un mayor impacto en el crecimiento futuro al facilitar el acceso a tecnologías más avanzadas e insumos de mejor calidad y menor precio.

La apertura comercial representa, al mismo tiempo, una amenaza a la producción local y el empleo asociado. En el caso de Argentina, Cruces et al. (2018) encontraron que en la liberalización comercial de las décadas de 1980 y 1990 aumentó la informalidad laboral, pero no de manera uniforme. A nivel agregado, la informalidad se redujo en el sector manufacturero, pero aumentó en el sector no transable. Esto se debió a que la liberalización comercial provocó la salida de empresas menos eficientes, al tiempo que desplazó trabajadores hacia sectores con mayor informalidad, menos regulados y potencialmente peor remunerados.

Por otra parte, más allá de efectos transitorios, la apertura comercial puede provocar impactos duraderos sobre el empleo y los salarios (Dix-Carneiro, 2014; Dix-Carneiro y Kovak, 2017; Goldberg y Pavcnik, 2007). Las rigideces del mercado laboral, los altos costos de movilidad, la lenta reasignación del capital y la presencia de economías de aglomeración contribuyen a que los efectos negativos se prolonguen o incluso se amplifiquen con el tiempo. Por lo tanto, la implementación de políticas de transición bien diseñadas es fundamental para mitigar las consecuencias a largo plazo y asegurar que los beneficios de la apertura no se obtengan a expensas de los segmentos más vulnerables de la fuerza laboral.

La reforma comercial de Milei

El gobierno de Javier Milei, en ejercicio desde diciembre de 2023, ha emprendido un giro en la política comercial e implementado una serie de medidas orientadas a abrir la economía, que en los hechos integran una reforma comercial. Constituyen en la práctica modificaciones más profundas que las de la experiencia más reciente de apertura comercial, llevada a cabo entre 2016 y 2019.

Este cambio en la política comercial se encuentra motivado por la idea de que, debido a la falta de transparencia y reglas claras, los instrumentos utilizados terminaron dañando la economía y obstaculizando la integración de Argentina al mundo. El objetivo principal es eliminar o flexibilizar los instrumentos y procedimientos considerados obstáculos para el libre flujo del comercio.

Las medidas buscan favorecer tanto a empresas, mediante un mejor acceso a insumos y bienes de capital importados, como a consumidores, al ampliar la oferta disponible y reducir los precios. No obstante, la entrada de nuevas importaciones representa un riesgo para el entramado productivo y el empleo local.

Esta reforma comercial se centra principalmente en la eliminación de barreras no arancelarias, en particular aquellas utilizadas como herramientas discrecionales para la gestión del comercio exterior. Aunque se han reducido aranceles a la importación en productos y sectores específicos, hasta el momento no se ha avanzado en una reducción generalizada de los mismos.

La figura 1 enumera las principales medidas de política comercial impulsadas por este gobierno, distinguiendo entre aquellas de alcance general y aquellas dirigidas a sectores o productos específicos. El Anexo que acompaña este trabajo detalla las normativas principales.

Estimaciones del empleo en riesgo de ser desplazado por nuevas importaciones

Desafíos de la estimación

La reforma comercial impulsada por la actual administración forma parte de un proceso más amplio de cambio de régimen económico. El nuevo escenario también incluye una profunda reforma fiscal y monetaria. En 2024 se ha registrado una caída en la actividad económica, una apreciación del tipo de cambio real y un aumento en el desempleo. Esto ha resultado en una reducción en los ingresos de la población, lo que a su vez ha provocado una caída en la demanda, especialmente en las importaciones. Como consecuencia, estos cambios dificultan medir con claridad el impacto que las medidas de apertura comercial están teniendo sobre el empleo.

Actualmente, la pérdida de empleo causada por la desregulación comercial se solapa con la pérdida de empleo asociada a la recesión económica. Mientras que la pérdida de empleo vinculada a la recesión podría considerarse transitoria, el empleo perdido en los sectores impactados por la reforma comercial difícilmente retorne a los niveles previos a la recesión. El giro en la política comercial implica una reconfiguración de la estructura productiva del país.

La disminución de las importaciones vinculada a la caída de la actividad económica en 2024 aminoró el impacto inicial de las medidas de apertura comercial sobre el empleo. Sin embargo, una vez que la economía y los ingresos se recuperen, la entrada de nuevas importaciones planteará desafíos para la recuperación del empleo perdido. De hecho, desde finales de 2024 se observan aumentos interanuales en las importaciones, con un crecimiento particularmente fuerte en vehículos automotores de pasajeros, bienes de consumo y bienes de capital.

Construcción de la simulación

Para estimar el empleo en riesgo se utilizó el modelo insumo-producto desarrollado por Leontief (1951). La matriz insumo-producto (MIP) asociada al modelo proporciona una representación de la economía y permite vincular los cambios en la demanda final nacional (asociados a variaciones de las importaciones) con variaciones en la producción, que, combinadas con vectores de empleo sectorial, permiten estimar las variaciones en el empleo. A continuación, se describe el escenario simulado y se explica cómo fue construido. Luego se presentan los resultados agregados y desagregados de la simulación. El Anexo que acompaña este trabajo ofrece una descripción detallada y matemática sobre la metodología empleada.

La tabla 1 resume los principales supuestos de la simulación. En pocas palabras, se asume un retorno a la política comercial de 2017, con niveles de importación equivalentes a los de ese año. A ello se suman tres ajustes: se incorpora el efecto de la eliminación de las LNA vigentes en 2017, se modela el impacto de las diferencias arancelarias entre 2017 y 2025, y se ajustan las importaciones para reflejar el tipo de cambio real de abril de 2025. Por último, se mantiene constante el PIB real de 2023, lo que permite aislar los efectos específicos de la apertura comercial sobre el empleo.

Para estimar el empleo en riesgo es necesario estimar el aumento de las importaciones como resultado de las medidas de apertura comercial. Para ello, se simuló un escenario en el que la economía regresa a la política de apertura comercial de 2017 y se asume que las importaciones retornan a los niveles observados en ese año. El año 2017 fue elegido por representar un período de significativa liberalización comercial y por haber registrado el mayor nivel de importaciones de la historia argentina, según los índices de cantidades de las importaciones de INDEC (2025c).

Cabe destacar que en 2017 existían Licencias No Automáticas (LNA) que restringían las importaciones de ciertos productos. Durante ese año, el 24% de las importaciones estuvo sujeto a LNA. A fines de 2023, dichas barreras fueron eliminadas por el gobierno actual. Por esta razón, la simulación incorpora el aumento potencial de las importaciones debido a la eliminación del esquema de LNA, utilizando las elasticidades estimadas por Bernini y García-Lembergman (2020), que miden cuánto se redujeron las importaciones en respuesta a la implementación de las LNA.

Además, la simulación incorpora el impacto de las reducciones arancelarias sobre las importaciones implementadas por el gobierno de Milei hasta junio de 2025. Para ello, ajustamos las importaciones de 2017 según las diferencias arancelarias observadas entre 2017 y 2025, bajo el supuesto de que los cambios arancelarios se trasladan plenamente a precios y que su efecto sobre las cantidades importadas está mediado por las elasticidades precio sectoriales estimadas por Fares y Zack (2024).

Es importante tener en cuenta que las cantidades importadas no dependen únicamente de la política comercial, sino también de otras variables como el tipo de cambio real y el ingreso nacional. Un tipo de cambio real más apreciado (o depreciado), así como un ingreso nacional más alto (o más bajo), tiende a aumentar (o reducir) las importaciones.^.

La simulación supone un tipo de cambio real multilateral (TCRM) igual al promedio de abril de 2025 y un Producto Interno Bruto (PIB) real en los niveles observados en 2023. Esta elección permite capturar el efecto de la actual apreciación cambiaria sobre las importaciones. Al mismo tiempo, mantener constante el nivel de actividad económica permite aislar los efectos específicos de las medidas de apertura comercial sobre el empleo, controlando por cambios en el PIB (por ejemplo, por una recesión o una recuperación económica).

Dado que la simulación asume un TCRM 7% más apreciado y un PIB real 1,6% menor a los valores registrados en 2017, ajustamos las importaciones de 2017 utilizando las elasticidades ingreso y precio sectoriales estimadas por Fares y Zack (2024).

Las estimaciones de empleo en riesgo presentadas en este trabajo deben interpretarse como conservadoras, especialmente en aquellos sectores donde las barreras no arancelarias desempeñaban un rol relevante en la protección frente a la competencia externa. Esto se debe a que la simulación subestima los efectos del proceso de apertura comercial, ya que no contempla el impacto potencial de la eliminación de barreras no arancelarias vigentes en 2017 y distintas de las LNA, como la eliminación de los valores criterio de importación, del “canal rojo” obligatorio o la derogación y flexibilización de múltiples reglamentos técnicos. La principal dificultad radica en la ausencia de estimaciones confiables sobre cómo estos cambios podrían afectar las cantidades importadas.

Por último, es importante aclarar que no se contabilizan los empleos que podrían generarse en otros sectores que eventualmente se vean beneficiados por la apertura, por ejemplo, a través del acceso a insumos o bienes de capital más baratos o del crecimiento de las exportaciones. El ejercicio de simulación desarrollado en este trabajo es un análisis de equilibrio parcial, centrado exclusivamente en los riesgos que genera la apertura comercial sobre los puestos de trabajo y los sectores más afectados. Esta exclusión responde a la dificultad de anticipar con precisión qué sectores podrían expandirse en el nuevo contexto comercial y en qué magnitud y tiempo lo harían.

Impacto en el empleo

La tabla 2 presenta las estimaciones de: (1) nuevas importaciones anuales que desplazan producción nacional y (2) el empleo en riesgo de ser desplazado por estas importaciones, ambos medidos en relación con los niveles registrados en 2023.

Se estima que, dadas las condiciones descritas, el empleo en riesgo ascendería a 431.452 trabajadores, lo que representa el 1,9% del empleo total del país o el 2,3% del empleo privado total. Esta estimación se basa en el cambio proyectado en el valor bruto de producción de los distintos sectores de la economía, que a su vez depende del aumento proyectado de las importaciones anuales en cada sector. En la simulación se proyecta un aumento de 12.391 millones de USD anuales (a precios de 2024) en importaciones que podrían desplazar producción nacional, dividido en 6928 millones de USD anuales en importaciones de bienes f inales y 5463 millones de USD de bienes intermedios.

El aumento en las importaciones de bienes finales se traduce en una disminución del 0,9% en la demanda final nacional. El aumento en las importaciones de bienes intermedios disminuye la utilización de bienes intermedios nacionales y altera la matriz de coeficientes técnicos. Este aumento en las importaciones tanto de bienes finales como de bienes intermedios produce conjuntamente una caída del 2,6% en el valor bruto de producción y del 2,2% en el valor agregado bruto de la economía. Como resultado, esta caída en el valor bruto de producción pone en riesgo 431.452 puestos de trabajo.

Efecto de la apreciación cambiaria

Una apreciación del tipo de cambio real reduce los precios relativos de los bienes importados frente a los bienes producidos localmente, lo que impulsa un aumento en las importaciones. Si el tipo de cambio real se hubiera mantenido en los niveles de 2023, el empleo en riesgo sería de 355.158 puestos, es decir, 76.294 menos que en el escenario simulado con el tipo de cambio de abril de 2025 (ver tabla 3). Esto implica que la apreciación cambiaria registrada durante el gobierno de Milei incrementaría el empleo en riesgo derivado de la apertura comercial en un 21%. Si bien las principales fuentes del impacto laboral continúan siendo las medidas de apertura comercial, estos resultados muestran que un tipo de cambio apreciado amplifica significativamente los efectos negativos sobre el empleo.

Caracterización del empleo en riesgo

La nueva política comercial tiene efectos desiguales en los distintos sectores de la economía argentina y el impacto final dependerá de la vulnerabilidad y exposición de cada sector frente a la nueva competencia importadora. El impacto sectorial heterogéneo, sumado a los diversos perfiles productivos e industriales de las regiones y provincias del país, supone que el proceso de apertura comercial generará efectos dispares a lo largo del territorio nacional. Al mismo tiempo, el perfil de los trabajadores en riesgo dependerá de cuáles son los sectores más afectados por la reforma. Dadas estas heterogeneidades, resulta fundamental comprender el impacto desagregado de las medidas de apertura comercial, tanto a nivel sectorial como territorial, así como identificar el perfil sociolaboral de los trabajadores perjudicados.

A continuación, se presentan las estimaciones del empleo en riesgo desagregadas por sector, provincia, variables sociodemográficas del trabajador en riesgo (género, edad y nivel educativo) y categoría ocupacional (asalariado registrado, asalariado no registrado y no asalariado).

Empleo en riesgo por rama de actividad

El gráfico 1 muestra el empleo en riesgo desagregado por rama de actividad. Como era de esperar, dado su carácter transable, la mayor parte del empleo en riesgo se encuentra en la “Industria manufacturera”, que concentra el 65% del empleo total en riesgo de la economía (282.000 puestos de trabajo). Este número representa el 11% del empleo industrial del país. Le siguen las ramas de servicios de “Comercio”, con 62.000 empleos en riesgo (14% del total en riesgo) y “Transporte y comunicaciones”, con 34.000 empleos en riesgo (8% del total en riesgo).

El gráfico 2 ofrece un análisis más desagregado que el gráfico 1 y muestra los sectores industriales que se verían más impactados por el proceso de apertura comercial, considerando dos métricas distintas. El gráfico 2a presenta los 10 sectores industriales con mayor número de trabajadores en riesgo, mientras que el gráfico 2b presenta los 10 sectores industriales con mayor porcentaje del empleo sectorial en riesgo, lo que refleja la vulnerabilidad del sector ante el shock de importaciones.

El sector “otras industrias manufactureras” concentra la mayor cantidad de empleo industrial en riesgo, con 38.000 empleos, lo que representa el 9% del total en riesgo. Este sector abarca actividades como la fabricación de muebles y colchones, juegos y juguetes, y otros artículos manufacturados. Le siguen en el ranking los sectores de “hilados, tejidos y acabados textiles” (32.000 empleos, 7%) y “aserrado y cepillado de madera, productos de madera y corcho” (27.000 empleos, 6%).

En términos de porcentaje del empleo sectorial, el sector más vulnerable es el de “receptores de radio y televisión”, donde casi 9 de cada 10 empleos (91%, casi 9000 empleos) estarían en riesgo. Este sector incluye productos de electrónica de consumo, como los celulares y los televisores. Otros sectores destacados son “motores, generadores y transformadores eléctricos” (73%, 10.000 empleos) y “maquinaria de oficina, contabilidad e informática” (64%, 3700 empleos).

Cabe destacar que los sectores que sobresalen en ambos rankings no solo enfrentan los mayores riesgos ante el proceso de apertura comercial, sino que también han sido tradicionalmente los principales beneficiarios de la protección comercial otorgada por los aranceles y otras barreras no arancelarias.

Empleo en riesgo por provincias

El gráfico 3 muestra el impacto sobre el empleo desagregado por provincia. Como se observa en el gráfico 3a, la mayor parte del empleo en riesgo, el 74%, se concentra en solo cuatro jurisdicciones: la provincia de Buenos Aires (41% del empleo total en riesgo, 177.000 empleos), CABA (16%, 69.000 empleos) y las provincias de Córdoba (8%, 36.000 empleos) y Santa Fe (8%, 35.000 empleos). Esto no sorprende, dado que estas provincias albergan el 76% del empleo industrial del país y la industria manufacturera es la más afectada por el proceso de apertura comercial.

El gráfico 3b muestra el empleo en riesgo en cada provincia como porcentaje del empleo privado provincial, ajustando así la tasa de riesgo según el tamaño de las economías provinciales. Se destaca la provincia de Tierra del Fuego, con el 5,5% del empleo privado provincial en riesgo, concentrado principalmente en el sector de “receptores de radio y televisión”. Además, sobresalen las provincias de San Luis (3,2%), Buenos Aires (3,0%) y Misiones (2,9%), que tienen una tasa de afectación superior al promedio nacional (2,3%).

Empleo en riesgo por perfil sociodemográfico y laboral de los trabajadores

Finalmente, el gráfico 4 descompone el empleo en riesgo según género, edad, nivel educativo y categoría ocupacional del trabajador. En el gráfico 4a se observa el número estimado de trabajadores en riesgo en cada categoría, mientras que el gráfico 4b muestra el empleo en riesgo como porcentaje del empleo privado dentro de cada grupo. Esta última métrica permite identificar los segmentos de la población relativamente más expuestos a la entrada de nuevas importaciones, al ajustar la tasa de riesgo según la participación de cada segmento en el mercado laboral.

Género. En términos absolutos, las medidas de apertura comercial afectarán más a los varones (311.000 empleos en riesgo, que representan el 72% del empleo total en riesgo) que a las mujeres (120.000 empleos, 28%). Esta diferencia se debe, por un lado, a la mayor participación de los varones en el mercado laboral y, por otro, a una tasa de riesgo asociado a la apertura más elevada entre los trabajadores varones (2,8%) que entre las trabajadoras mujeres (1,6%). Esto se explica principalmente porque la mayor parte del empleo en riesgo se concentra en la industria manufacturera, un sector donde se estima que el 70% de los trabajadores son varones.

Edad. El empleo en riesgo se concentra en los adultos jóvenes de entre 25 y 44 años, con 223.000 trabajadores en riesgo en este rango etario, lo que representa el 52% del empleo total en riesgo. Esta concentración se debe principalmente a la mayor participación de este grupo en el mercado laboral, ya que las tasas de riesgo asociado a la apertura son similares entre los distintos grupos etarios. En este sentido, los impactos del proceso de apertura comercial no parecen estar sesgados hacia un grupo etario específico una vez que se considera la participación desigual de los distintos grupos en el mercado laboral.

Nivel educativo. Los trabajadores en riesgo por la apertura comercial tienden a pertenecer al segmento medio, con el secundario completo como máximo nivel alcanzado. En el modelo de simulación, se estima que 153.000 trabajadores con secundario completo están en riesgo (representan el 35% del empleo total en riesgo), seguidos por 150.000 con estudios inferiores (35%) y 129.000 con estudios superiores (30%). Cabe destacar que las tasas de riesgo asociado a la apertura reflejan un sesgo hacia el segmento medio, con un 2,8% de afectación en este grupo, frente al 2,1% observado tanto en el segmento bajo como en el alto. Nuevamente, esta disparidad se explica, en gran medida, porque la industria manufacturera —donde se concentra la mayor parte del empleo en riesgo— emplea relativamente más trabajadores con estudios secundarios completos (36% del empleo industrial pertenece al segmento medio) que el promedio del sector privado (29%)¹⁸. Sin este sesgo hacia el segmento medio, los trabajadores del segmento bajo serían los más afectados en números absolutos debido a su mayor prevalencia en el mercado laboral del sector privado. Estos resultados resaltan la necesidad de cuidar las transiciones laborales de los trabajadores en riesgo, quienes tienden a tener mayores calificaciones que el trabajador promedio y probablemente hayan adquirido habilidades específicas en sus trabajos, lo que les dificultará encontrar nuevos trabajos que se ajusten a sus capacidades.

Categoría ocupacional. Se observa que los más afectados son los asalariados registrados, con 189.000 trabajadores en riesgo, lo que equivale al 44% del empleo total en riesgo. Además, se estima que 101.000 asalariados no registrados (23%) y 142.000 no asalariados (33%) también estarían en riesgo. En términos de tasas de afectación, la apertura comercial impacta con mayor intensidad en los asalariados formales (2,5%) y los no asalariados (2,5%), en comparación con los asalariados informales (1,8%). Esta concentración del riesgo en los empleos formales se explica, en parte, por la menor prevalencia de la informalidad en el sector industrial en comparación con el resto del sector privado.

^{Fuente: Fundar - Julio 2025}