Tres condiciones son necesarias para que se materialice. La primera es que los miembros tengan o vayan en camino de alcanzar un nivel de interdependencia económica lo suficientemente alto como para encontrar incentivos que justifiquen resignar la discrecionalidad de ciertas políticas que necesariamente acompaña ese formato de acuerdo regional. La segunda es que los socios tengan éxito en arbitrar las diferencias de intereses que los separan por medio de compromisos dinámicos que se renueven con el paso del tiempo. La tercera es que al menos uno de los socios ejerza un rol de liderazgo y provea los bienes públicos regionales (materiales y simbólicos) necesarios para una unión aduanera que funcione.

El Mercosur siempre tuvo dificultades para cumplir con los tres criterios. Estas dificultades se vienen poniendo más y más en evidencia en los últimos años. La intensidad de la interdependencia económica, ya modesta en el punto de partida, aumentó de manera asimétrica para cada uno de los socios por algún tiempo para luego comenzar a reducirse de manera sostenida. Las diferencias de intereses, por su parte, fueron puestas a un costado postergando sine die los compromisos y haciendo la vista gorda a los incumplimientos. La consecuencia paradójica fue que la condición para mantener el objetivo de construir una unión aduanera fue su postergación recurrente e indefinida. La provisión de liderazgo, finalmente, se vio eclipsada por las limitaciones estructurales de los socios, especialmente Brasil, candidato obvio por una cuestión de tamaño y peso relativo. En este contexto, el proyecto languideció en una lenta agonía.

En las últimas semanas volvieron a la luz pública las diferencias que separan a los socios en relación a la estrategia de negociaciones externas. No hay duda que se trata de un tema importante, pero la cuestión es más un detonante que un problema sustantivo. El principal problema del Mercosur no es haber desarrollado una agenda de negociaciones comerciales externas muy poco ambiciosa para lo cual, por otra parte, podrían encontrarse muy buenas razones. El principal problema es el fracaso en construir un espacio económico ampliado, precondición para que una política comercial común tenga sentido para los socios. El foco que se ha puesto en la política comercial común en las últimas semanas oculta el principal problema del Mercosur: la ausencia de progresos en la agenda interna.

Las propuestas de “flexibilización” del Mercosur son una consecuencia casi inevitable de la ausencia de progreso en la construcción de un espacio económico que mejore las condiciones de los socios para integrarse a la economía global. Frente a ese fracaso, no sorprende que cada socio se incline por promover lo que sus gobiernos perciben como sus propios intereses. Es forzoso tomar nota que para los dos socios más chicos el Mercosur se ha vuelto “demasiado caro”. Sólo consideraciones políticas y su dependencia comercial de los socios mayores (sobre todo de Brasil) explica que aún permanezcan atados al compromiso de encarar negociaciones conjuntas con terceros países. El Gobierno de Brasil (y también una parte de sus élites) parece haber llegado a una conclusión similar: el Mercosur no justifica resignar lo que hoy se percibe (nadie sabe a ciencia cierta con qué fundamento) como un interés nacional. Así como hace 25 años el diseño del Arancel Externo Común fue una réplica bastante próxima de la estructura de la protección de la economía brasileña (algo inevitable dado su peso relativo en la región), la inclinación del actual gobierno brasileño por agilizar las negociaciones con terceros (cuando aún no están concluidos los textos legales del acuerdo con la UE) es una fuerza difícil de resistir.

Para Argentina se acerca un tiempo de decisiones difíciles. Las fórmulas de “flexibilización” del Mercosur no sólo suponen una erosión de los márgenes de preferencia en el mercado regional, sino que colocan al país en una situación particularmente frágil: no obtendrá nada a cambio de las concesiones que el resto de los socios eventualmente consiga en esas negociaciones.

Además, seguirá ofreciendo un mercado modesto pero protegido para sus socios, destacadamente Brasil. Dadas las circunstancias, resulta oportuno preguntarse si es realista pensar que en un escenario de escalamiento de las diferencias Argentina estaría en condiciones de modificar los términos de acceso a su mercado para las exportaciones brasileñas.

En resumen, los socios del Mercosur van a encontrar cada vez mayores dificultades para seguir escondiendo la basura debajo de la alfombra. La lenta agonía del Mercosur parece estar enfrentando, en medio de la pandemia, el momento de su desenlace. ¿Tiene Argentina un plan B?

^{El Economista - 21 de mayo de 2020}