1. Antecedentes

Entre los años 2016 y 2017 ingresaron a la Cámara de Diputados de la Nación cinco (5) Proyectos de Ley cuyo objetivo era asegurar el financiamiento del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, pero ninguno llegó a buen puerto, todas las iniciativas presentadas por la oposición de ese entonces perdieron estado parlamentario[1]. Y es que se trataba de proyectos claramente contrapuestos a las políticas del ejecutivo nacional.

Durante el Gobierno de Mauricio Macri el Ministerio creado por Cristina Fernández de Kirchner en 2007 fue degradado a Secretaría, y el sistema sufrió un fuerte ajuste que se reflejó en una reducción de 10 puntos del PBI en sólo 4 años: en 2015 el presupuesto para el sector había alcanzado el 0.35% del PBI mientras que en 2019 se había reducido al 0.23% del PBI.

En las elecciones presidenciales de 2019 triunfa el Frente de Todos y entre las primeras medidas de gobierno se anuncia la restitución a la cartera del rango de Ministerio y la decisión de constituir a la ciencia y la tecnología como política de Estado. A mediados de 2020 en un contexto en el que la ciencia y la tecnología del país y del mundo se hallaban interpeladas por las demandas generadas por la pandemia por COVID-19, el oficialismo y el principal bloque opositor presentaban en la Cámara de Diputados de la Nación los Proyectos sobre los que se construyó la ley N° 27.614 de Financiamiento del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación.

El autor de uno de los proyectos fue el Diputado José Riccardo, un radical del interbloque de JxC y presidente de la Comisión de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva. El Proyecto Expediente N° 3416-D-2020, establecía un incremento del presupuesto comenzando con un 0,60% del PBI en el año 2021 hasta llegar al 3% en el 2035 (Riccardo, 2020). En línea con el teorema de Baglini[2], el legislador proponía triplicar el porcentaje de inversión de un año para otro sin tener en cuenta la crisis económica provocada por la pandemia y presionando sobre la disponibilidad de recursos públicos. Respecto de la cuestión federal estipulaba elaborar un plan sin definir lineamiento alguno.

Por su parte, la Diputada Claudia Bernazza del Frente de Todos y en ejercicio de la vicepresidencia de la Comisión, presentó el Proyecto Expediente N° 3598-D-2020 que retomaba aspectos de los presentados años atrás por Wado de Pedro y por Omar Perotti pero contextualizado y con identidad propia. Establecía un incremento progresivo y sostenido partiendo del 0,30% del PBI en 2021 para llegar al 1% en el año 2032 y estipulaba que el 20% del incremento se ejecutara en las Provincias priorizando a las de menor desarrollo a fin de reducir asimetrías territoriales (Bernazza 2020).

El tratamiento en la comisión cabecera (Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva) se inició con cuatro reuniones informativas llevadas a cabo entre septiembre y octubre, participaron, a propuesta de los diferentes bloques políticos, actores del sistema y de la comunidad científico-tecnológica.

En el mes de noviembre, cuando se acercaba el cierre del período de sesiones ordinarias, se abrió el proceso de negociación llevado adelante por ambos legisladores y sus equipos de asesores con el apoyo de los bloques políticos respectivos. Además, se contó con el respaldo de la cartera a cargo de Roberto Salvarezza, evidenciando la intención política del Ejecutivo de que se aprobara el Proyecto de Ley.

2. La primera Ley de financiamiento del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología

En una coyuntura política caracterizada por la polarización entre dos coaliciones partidarias duramente enfrentadas, con marcados clivajes ideológicos, sociales y territoriales, la política fue la clave para alcanzar el consenso y reflejarlo en el dictamen unificado que llegó a convertirse en la Ley de Financiamiento del Sistema Nacional de CTI[3].

Cabe repasar las instancias parlamentarias y burocráticas que se superaron haciendo posible que en tan sólo seis meses la Ley viera la luz:

• miércoles 18 de noviembre de 2020: Tratamiento y aprobación de Dictamen de consenso en la Comisión de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva de la HCDN (CDN, 2020a).
• viernes 20 de noviembre de 2020: tratamiento y aprobación en la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la HCDN (CDN, 2020b).
• 11 de febrero de 2021: Aprobación en el recinto de la HCDN - Periodo parlamentario 138 Sesión extraordinaria. El proyecto obtuvo 189 votos afirmativos, cero negativos y dos abstenciones de la izquierda (CDN, 2021)
• 17 de febrero de 2021: Aprobación por unanimidad en las comisiones de Ciencia y Tecnología y de Presupuesto del Senado, en reunión conjunta remota (CSN 2021a).
• 24 de febrero de 2021: Aprobación en el recinto de la HCSN, por unanimidad con 59 votos afirmativos, convirtiéndose en Ley (CSN 2021b).
• 12 de marzo de 2021: Se publica en el Boletín Oficial (BO, 2021a).
• 26 de mayo de 2021 es reglamentada por el Poder Ejecutivo Nacional y se publica en el Boletín Oficial (BO, 2021b).

3. Relevancia del financiamiento público y de la perspectiva federal

El espíritu de la Ley 27.614 contiene dos elementos clave: El sostenimiento del financiamiento público y la perspectiva federal.

En lo que hace al financiamiento público es importante aclarar que la Función Ciencia y Técnica del presupuesto nacional no es lo mismo que la inversión total en Investigación y Desarrollo (I+D), la inversión en I+D de un país incluye aportes privados sobre los cuales no puede legislarse directamente.

También es necesario señalar que los altos niveles de inversión total como porcentaje del PBI en el mundo desarrollado se explican principalmente por la inversión del sector privado (Vaca y Berozzi, 2020a: 2), contrariamente a lo que ocurre en la Argentina donde los niveles de inversión privada en I+D son muy bajos, por lo que es preciso garantizar el financiamiento público para el sostenimiento y el desarrollo de la ciencia y la tecnología.

En ese sentido, las políticas gubernamentales inherentes a la función ciencia y técnica del presupuesto nacional se basan en el desarrollo científico y tecnológico como prioridad, y la partida presupuestaria asignada a esta función está destinada a financiar a los organismos (17) que conforman el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación[4].

Con respecto a la perspectiva federal, es importante reconocer que la Argentina se caracteriza por ser un país con una marcada heterogeneidad y desigualdad territorial. A las diferencias en las características y tamaños relativos de sus provincias y regiones se suman profundas y centenarias asimetrías en sus niveles de desarrollo. Esta desigualdad se hace evidente al observar prácticamente cualquier indicador, y el financiamiento del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, salvo honrosas excepciones como la Provincia de Río Negro donde se encuentra la Comisión Nacional de Energía Atómica {creada durante el gobierno de Perón en el año 1950}, no es la excepción (Vaca, 2017).

De hecho, el presupuesto de la función ciencia y técnica del año 2019 asignaba un promedio de $1.092 por habitante, pero al incorporar la perspectiva territorial se evidenciaba que mientras los habitantes de CABA recibían casi $4000 los de Santiago del Estero, por sólo dar un ejemplo, apenas $257 pesos; el presupuesto de CABA representaba el de 12 provincias en su conjunto (Vaca y Berozzi, 2000b: 3).

También es importante destacar que la dimensión federal fue crucial para alcanzar los consensos necesarios. Al revisar los discursos de la sesión llevada a cabo en el recinto de la Cámara baja donde se obtuvo la media sanción, se advierte el acuerdo generalizado de legisladores y legisladoras, independientemente de la jurisdicción y del bloque político de pertenencia, sobre la perspectiva federal de la ley (CDN 2021d: 204 a 252).

4. Implementación. Avances y retrocesos

La norma se estrena con el proyecto de Ley de presupuesto para el ejercicio 2022, presentado al Congreso en septiembre de 2021. En el mensaje de elevación se destaca que se destinan crecientes recursos presupuestarios a las actividades científicas y a la innovación, y que la asignación de los organismos que conforman la Función Ciencia y Técnica ascendía a los $187.944,1 millones, representando el 0,31% del PBI, tal como lo establece la Ley (Min. Economía, 2022: 143). Del mismo modo, en el presupuesto del año 2023 se incrementó la asignación para la Función Ciencia y Técnica que llegó a los $593.612 millones de pesos, superando 0,34% del PBI (Min. Economía, 2023: 104).

El aseguramiento del financiamiento y su incremento progresivo se tradujo en la ejecución de programas y acciones a lo largo y ancho del país y en la planificación de políticas públicas de Ciencia, Tecnología e Innovación; cabe destacar que en este período se convierte en Ley el “Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2030” (Boletín Oficial, 2023a). Pero este proceso virtuoso se interrumpe cuando Javier Milei llega a la Presidencia de la nación en diciembre de 2023.

El Proyecto de Ley de Presupuesto para el 2024, presentado por el gobierno que terminaba su mandato ese año y que contemplaba una asignación del 0,39% del PBI como establece la Ley no fue aprobado por el Congreso, y el 26 de diciembre el flamante Poder Ejecutivo Nacional dispuso que: “regirá el Presupuesto que estuvo vigente el año anterior” (Boletín Oficial, 2023b).

Aunque en el mes de julio se dispuso una ampliación presupuestaria de $655.404 millones (Min. Economía, 2024), considerando los altos índices de inflación y los problemas de ejecución de fondos, el escenario resultaba desolador. Un ejemplo de la asfixia presupuestaria experimentada por los Organismos del sector es el de la Secretaría de Innovación, Ciencia y Tecnología (ex Ministerio de CTI) que al 06 de diciembre de 2024 había ejecutado sólo el 6,37% del presupuesto asignado (CIAP, 2024).

El Plan del gobierno libertario para desfinanciar el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, y el tiro de gracia a la Ley N° 27.614, se pone en evidencia en el Proyecto de Ley de Presupuesto para el año 2025 presentado por el presidente Miley el 16 de septiembre en cadena nacional (CDN 2024).

Amparado en la emergencia pública declarada por el artículo 1º de la Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos, el Poder Ejecutivo suspende tres (3) artículos medulares de la Ley de financiamiento: el 5º Nivel de participación; el 6º Progresividad y el 7º Garantía (CDN 2024e: 8).

El Centro Iberoamericano de Investigación en Ciencia, Tecnología e Innovación alerta sobre esta situación: “La caída real del 1,1% en 2025 conducirá a la FCyT a un mínimo en la serie decenal, al alcanzar un piso del 0,200 % del PBI. La FCyT se encuentra un 55,4% por debajo de lo indicado por la Ley 27.614 de Financiamiento del SNCTI, que prescribía un 0,39 % para este año y 0,45% del PBI para 2025” (CIICTI, 2024).

Conclusiones

Hacía más de 20 años que no se sancionaba una norma tan importante para el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología. La ley se aprueba en un contexto en el que la ciencia y la tecnología del país cuentan con un significativo reconocimiento social por su capacidad para brindar respuestas a las demandas generadas por la pandemia por COVID-19.

En lo parlamentario, que tiene sus propias reglas, hubo una acertada gestión en la comisión cabecera que decantó en una visión favorable por parte de los diferentes bloques legislativos evitando que surgieran tendencias al veto cruzado. También llama la atención la unanimidad, tanto en los discursos como en la votación, en un asunto que ponía en juego porciones del presupuesto nacional. No es difícil hipotetizar que si no hubiera estado presente lo federal no se hubiera logrado el alto nivel de acuerdo y el proyecto de ley habría seguido otro derrotero.

También es importante destacar la decisión del Gobierno del Frente de Todos de impulsar estas políticas y hacer notar la semejanza con las impulsadas durante las presidencias de Nestor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner: “el período 2003-2015 fue el de mayor evolución del sector de CyT desde 1810, solo equiparable a lo ocurrido entre 1946-1955, más allá de las marcadas diferencias obvias de contexto histórico. Lo que tienen en común ambos períodos es el enraizamiento de la inversión pública y las políticas de CyT en un proyecto de país para beneficio de las mayorías” (Hurtado, 2024: 5, 6)

Hay otras coincidencias que no podemos soslayar. Así como durante el Gobierno de Mauricio Macri el Ministerio creado por Cristina Kirchner en 2007 fue degradado a Secretaría, y el nivel de financiamiento que en 2015 había alcanzado el 0.35% del PBI bajó 12 puntos descendiendo al 0.23% en 2019; cuando asume Milei en 2023 el Ministerio vuelve a degradarse a Secretaría, y el presupuesto que se había recuperado llegando al 0,34 del PBI cae al 0,21% del PBI, perdiendo 13 puntos en menos de un año.

Los altibajos en el financiamiento del Sistema científico-tecnológico nacional, y las dificultades para el establecimiento de políticas de Estado de Ciencia y Tecnología en la Argentina constituyen un serio problema para el desarrollo del país.

Referencias

Bernazza, C (2020) Proyecto de Ley “Financiamiento Progresivo y Federal de la Ciencia y Tecnología” - Exp. N° 3598-D-2020. Ver: 3598-D-2020.pdf (hcdn.gob.ar)

Boletín Oficial de la República Argentina (2021a) LEY DE FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN. Ley 27614, Disposiciones, 12 de marzo de 2021, disponible en: https://www.boletinoficial.gob.ar/detalleAviso/primera/241782/20210312

_____ (2021b) Decreto 341-APN-PTE - Apruébase la Reglamentación de la Ley Nº 27.614. disponible en: https://www.boletinoficial.gob.ar/detalleAviso/primera/244735/20210526

_____ (2023a) PLAN NACIONAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN 2030. Ley 27738, Fecha de publicación 23/10/2023, disponible en: https://www.boletinoficial.gob.ar/detalleAviso/primera/296574/20231023

_____ (2023b) PRESUPUESTO. Decreto 88/2023 DECTO-2023-88-APN-PTE – Prórroga, disponible en: https://www.boletinoficial.gob.ar/detalleAviso/primera/301351/20231227

Cámara de Diputados de la Nación (2020a) Canal de YouTube, COMISIÓN: CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN PRODUCTIVA, 18 de noviembre de 2020, video: https://www.youtube.com/watch?v=IglIpyws-1E

_____ (2020b) Canal de YouTube, COMISIÓN: PRESUPUESTO Y HACIENDA, 20 de noviembre de 2020, video: https://www.youtube.com/watch?v=mUGDF6UwY6U

_____ (2021c) Canal de YouTube, SESIÓN EXTRAORDINARIA PERÍODO PARLAMENTARIO 138, 11 de febrero de 2021, video: https://videos.hcdn.gob.ar/video/evento/e/1846

_____ (2021d) Versión Taquigráfica 19ª reunión. 1° sesión extraordinaria – 11 de febrero de 2021. Disponible en: https://www.diputados.gov.ar/secparl/dtaqui/digital/acordeon.html

_____ (2024e) “MENSAJE NRO: 0051/24 Y PROYECTO DE LEY DE FECHA 15 DE SEPTIEMBRE DE 2024 DE PRESUPUESTO GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL PARA EL EJERCICIO FISCAL DEL AÑO 2025”. Disponible en: https://www2.hcdn.gob.ar/secparl/dsecretaria/s_t_parlamentario/2024/tp_139.html

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Vaca, J (2017) Asimetría territorial y desarrollo científico-tecnológico. Especial para sitio IADE-RE.  Disponible en: https://www.iade.org.ar/noticias/josefina-vaca

Vaca, J y Berozzi H (2020a) Informe Inversión Pública en Ciencia y Técnica, documento de trabajo septiembre de 2020, disponible en: https://claudiabernazza.ar/ciencia-y-tecnologia/

Vaca, J y Berozzi H (2020b) Informe Distribución Geográfica Función Ciencia y Técnica, documento de trabajo octubre de 2020, disponible en: https://claudiabernazza.ar/ciencia-y-tecnologia/