El reciente anuncio del cierre de negociaciones entre los bloques de la Unión Europea (UE) y el Mercosur ha dejado perplejo a periodistas, representantes de sectores productivos y dirigentes sindicales. Envuelto en un extremo hermetismo, el acuerdo pone fin a casi 25 años de negociaciones, iniciadas en 1995 con la firma del tratado interregional de cooperación. El contexto, sin embargo, no podría ser más distinto: si a mediados de la década de 1990 primaba un marcado optimismo por la globalización, hoy en día los otrora pilares del orden liberal internacional, como el multilateralismo y el «libre comercio», sufren cuestionamientos en Estados Unidos y en la propia Europa.

¿Qué dice el Acuerdo?

Cabe comenzar aclarando dos cuestiones: todavía no hay información oficial detallada sobre lo acordado y el tratado no fue formalmente rubricado. En la práctica, esto significa que las controversias para su efectiva concreción no están del todo resueltas. De hecho, gobiernos como el de Francia ya han expresado que el acuerdo aún debe atravesar una «revisión completa» y que no está asegurado que el parlamento galo termine dando su visto bueno. Pero el problema no se limita a esto, porque la ratificación de los congresos nacionales podría demorar hasta dos años. Si se produce una rápida o lenta aprobación dependerá, en última instancia, de las resistencias y la correlación de fuerzas dentro de cada país.

Pero, ¿qué es finalmente lo que se acordó? De lo publicado por la Comisión Europea y considerando algunos elementos del borrador filtrado en noviembre de 2017 podemos extraer algunas conclusiones preliminares. La primera es que las posiciones que quedaron en el papel del acuerdo fueron, en su gran mayoría, las sostenidas por la Unión Europea. Y en los puntos donde parecería haber una «victoria» del Mercosur, hay cuestiones que llevan más preocupación que optimismo. Veamos por qué.

Los temas comerciales

En los temas comerciales, el Mercosur aceptó liberalizar el 91% de su comercio bilateral con la UE en un período que, para la gran mayoría de los productos, será de sólo diez años. Entre esos sectores alcanzados se encuentran los de automóviles, autopartes, maquinaria, químicos y medicamentos. En el sector de autopartes, un área clave para el desarrollo industrial de Argentina y Brasil, el Mercosur aceptó remover aranceles de manera lineal en un período de entre diez (el 60%) y quince años (el 30%). En el caso de los vehículos terminados, la desgravación total tiene un período de carencia de siete años, lo cual será compensado con una cuota anual de 50.000 unidades procedentes de la UE con una preferencia arancelaria del 50%.

Esto marca dos cuestiones. Primero, que como en todo tratado comercial de «libre comercio», el objetivo es reducir los aranceles lo más cercano a cero posible. Pero esto no solo se estaría logrando en un sector sensible como el automotriz, sino también en el calzado y los textiles, que tendrán un plazo de 15 años para adaptarse a los niveles de competitividad de las empresas europeas. Sin una reconversión, es altamente probable que buena parte de las empresas industriales de Argentina y Brasil deban cerrar sus puertas ante la libre competencia. Las declaraciones del sojero argentino Gustavo Grobocopatel sosteniendo que hay sectores económicos que van a «desaparecer» con el acuerdo, aunque pueden sonar antipáticas, son más que alusivas de los efectos a mediano plazo.

El sector agrícola es donde se vislumbran las mayores ganancias para los países del Mercosur, aunque aquí también habrá perdedores. Los productores latinoamericanos tendrán una cuota de exportacion de 99.000 toneladas de carne vacuna pesada con carcasa con un arancel de ingreso a Europa del 7,5%. Cabe destacar que, hace una década, el Mercosur solicitaba en las negociaciones que la cuota fuera de 400.000 toneladas y sin carcasa. Otra novedad es que todas las exportaciones que ya se vienen haciendo con la cuota Hilton (cortes de alta calidad comercial) tendrán ahora un arancel del 0%. Algo parecido sucederá con el azúcar, el etanol y la miel: no tendrán arancel pero sí cuotas de exportación. Es de esperar, entonces, que la entrada en vigor del tratado genere más incentivos para que los países del Mercosur se sigan especializando en producir commodities y que las empresas más beneficiadas sean las que concentran los mayores nichos del mercado.

Sumado a lo anterior, los europeos podrán introducir al mercado sudamericano sin ningún tipo de restricción productos agroalimentarios sofisticados que hoy en día pagan aranceles, como vinos, chocolates, quesos, frutas, gaseosas y aceite de oliva; todos señalados en el texto como productos clave para la exportación europea y en los que la competencia con los países del Mercosur es alta. Más allá de la apertura unilateral que implica para las economías sudamericanas, este tipo de cuestiones ponen de manifiesto la huella ecológica que muchas veces producen los acuerdos comerciales internacionales, ya que, por ejemplo, se podrán importarán frutas que son producidas a escasos kilómetros de los consumidores metropolitanos, pero que ahora viajarán por 11.000 kilómetros en barcos gigantes desde, por ejemplo, Italia hasta Buenos Aires.

Los temas regulatorios

En base a los documentos en los documentos difundidos puede decirse que el Acuerdo de Asociación entre ambos bloques no es muy distinto a los Tratados de Libre Comercio (TLC) que vienen suscribiendo otras potencias como Estados Unidos desde comienzos de la década de 1990. Esto significa que, además de los temas estrictamente comerciales, se incluyen una cantidad de capítulos de temas «asociados al comercio», como derechos de propiedad intelectual, inversiones, servicios, compras públicas, comercio electrónico, medidas sanitarias y fitosanitarias, indicaciones geográficas, entre otros. Es decir, cuestiones que van más allá de bienes y aranceles y que se entremezclan con la función regulatoria de los estados, generando serios condicionamientos a las economías nacionales.

Un examen preliminar revela que las empresas europeas serían las más favorecidas en todos estos temas, a excepción del tema inversiones, que aparantemente no fue incorporado. Especialmente, en lo que atañe a servicios y compras públicas es donde se distinguen mayores perjuicios para el bloque sudamericano: las empresas de los países del Mercosur dejarám de tener un trato prioritario en la construcción de infraestructuras estratégicas, como carreteras, líneas ferroviarias, puertos y fibra óptica; y en la provisión de insumos al Estado en áreas como medicamentos, vehículos y tractores. El compromiso es que esta apertura se realice en un plazo de dos años y que además se extienda tanto a nivel nacional (ministerios, agencias y universidades) como subnacional (provincias y municipios).

También aparecen en el acuerdo otros temas más novedosos de orden regulatorio vinculados a la economía digital global, como el comercio electrónico. Este tema, que también viene siendo incorporado en las negociaciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y en otros TLC, estipula que ambos bloques garantizarán la libre circulación de los datos, generando un potencial obstáculo a la posibilidad de diseñar e implementar políticas digitales soberanas.

El futuro del Mercosur

Dicho lo anterior, también podemos extraer algunas conclusiones sobre el acuerdo y sus consecuencias específicas para el Mercosur en tanto bloque regional. En primer lugar, lo que revela el tratado es que el organismo sigue siendo una herramienta importante en la estrategia externa de los países miembros, aun cuando, en el principio de su mandato, el gobierno de Jair Bolsonaro expresó que el Mercosur no iba a ser una prioridad para el país verdeamarelo. A su vez, su potencial concreción pone de manifiesto lo inconveniente que resulta hablar de una «crisis del Mercosur», algo que, paradójicamente, vienen sosteniendo tanto los sectores proteccionistas como los liberales. Los primeros afirman que la crisis es el resultado de haber abandonado una visión autonómica de la integración; los liberales, por su parte, alegan que la parálisis del bloque se debe a años de aislamiento internacional y escasos avances en el comercio intrarregional.

En todo caso, el acuerdo con la UE refleja que los sentidos y los objetivos del regionalismo son construidos y redefinidos en función de diferentes contextos e intereses. Puede que la retórica integracionista de la «patria grande», basada en un pasado y una identidad común haya desaparecido, pero ello no significa que el regionalismo haya perdido relevancia para los gobiernos sudamericanos. La pregunta que debe hacerse, en todo caso, es qué tipo de regionalismo se privilegia en este momento. En este sentido, lo que devela el acuerdo es una apuesta por emparentar al Mercosur con el llamado «regionalismo del siglo XXI». Es decir, transformar al bloque en una plataforma de inserción en el mercado global. Pero no para ocupar un lugar privilegiado en las cadenas globales de valor sino más bien como una periferia orientada a la provisión de bienes primarios, consumidores y mano de obra barata.

El acuerdo parece definir el dilema de hacia dónde reorientar el Mercosur en términos institucionales. Durante la década pasada, los gobiernos de la marea rosa buscaron acentuar el carácter político del bloque y apostaron por una integración más multidimensional. En los últimos años, sin embargo, viene primando la idea de «flexibilizar» el Mercosur. Esto es, asimilarlo con otros esquemas regionales como la Alianza del Pacífico, otorgar mayores libertades a los países miembros para avanzar en estrategias individuales y privilegiar un regionalismo fuertemente economicista. De hecho, aun cuando las negociaciones se hicieron de manera conjunta, la idea de avanzar individualmente en múltiples velocidades no ha sido totalmente descartada. Al menos para el gobierno brasileño, que según la prensa de ese país considera incluir una «cláusula de vigencia bilateral» que permitiría que el tratado entre en vigor aun en caso que los demás parlamentos retrasen o directamente rechacen su aprobación.

En tercer lugar, la idea de motorizar al Mercosur a través del relacionamiento externo revela que, más que fortalecer el mercado regional, la prioridad de los gobiernos conosureños parece estar en atraer inversiones e incrementar el comercio con otras regiones. En este sentido, resulta significativo que luego del anuncio casi todos los funcionarios nacionales omitieran mencionar cómo es que el acuerdo va a impactar en la integración entre los países del Mercosur y se hayan concentrado, en cambio, en resaltar los efectos sobre las economías nacionales y su vinculación con el mercado europeo.

En cuarto lugar, para los gobiernos del bloque, especialmente de Argentina y Brasil, esta renovada «integración» al mercado global implica una drástica reestructuración de las estructuras productivas nacionales, quitando las protecciones a los sectores «ineficientes» de la economía en pos de bajar los costos de producción y aumentar la competitividad, aun cuando ello implique pulverizar buena parte de su sector industrial. Ese es, en realidad, el efecto de los TLC: operar como una suerte de corset externo que presiona a los Estados a implementar reformas domésticas que alteren la relación entre capital y trabajo, inclinando la balanza en favor de los actores económicos y financieros trasnacionales que promueven una mayor desregulación del mercado laboral.

Por último, la firma del acuerdo parece marcar un rumbo más claro sobre la estrategia externa del bloque. Por más que se hable de futuros acuerdos con Canadá, Corea o Singapur, todo indica que el próximo tema de discusión entre los países del Cono Sur será si se concreta un TLC con China o Estados Unidos. Uruguay, incorporado el año pasado a la Iniciativa de la Franja y la Ruta, viene pugnando por hacerlo con el país asiático, aunque primero habría que resolver el veto de Paraguay por su relación con Taiwan. Argentina y Brasil, los más alineados con Washington, proponen avanzar en un tratado con el país del norte. Y es probable que Trump, a pesar de su retórica contraria al libre comercio, no quiera dejar la región en manos de China y Europa.

- Alejandro Frenkel, politólogo y doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Profesor de Relaciones Internacionales en la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM) y becario post-doctoral del Consejo Nacional de Investigación Científicas y Técnicas (CONICET).

- Luciana Ghiotto, investigadora del CONICET con sede en la Escuela de Política y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM). Es miembro de la Sociedad de Economía Política Latinoamericana (SEPLA) y coordinadora regional de la Plataforma América Latina mejor sin TLC.

^{Sinpermiso - 13 de julio de 2019}